徐勇：以协同治理推进城乡融合发展

摘要：在城乡融合发展格局中，介于城乡之间的第三空间成为先行地域。第三空间是紧靠城市但与乡村相近，介于城乡之间的地域空间，是相对于传统城乡两个独立空间而言，以城乡融合发展为导向的新型地域空间。在这一空间，需要通过协同治理，进行政策引导和体制机制创新，推动不同要素的有机、深度结合，实现优势互补和良性互动，从而获得城乡共同发展。从宏观机制看，要加强城乡融合规划，推动城乡融合建设，促进城乡要素的双向流动。从微观机制看，要以新的生产生活单元为治理单元，以新型党建为引领，以共同利益为纽带，以参与和信任为动力，以平台为支撑，以体制机制创新为保障，通过协同治理推动城乡融合发展。

党的二十届三中全会提出：“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”这一部署需要通过具体路径加以实施。在城乡融合发展格局中，介于城乡之间的第三空间成为先行地域。在这一空间，需要通过协同治理推进城乡融合发展。

第三空间：城乡融合发展的先行地域

人类社会形成和发展于城市和乡村两个空间中。城市作为第一空间，代表着资源、需求和服务的集中，代表着先进生产要素和生活方式，成为文明社会的标志；乡村作为第二空间，在生产力结构、生产方式等方面与城市相异。现代化是由传统农业社会向现代工业社会的转变。在这一过程中，作为传统农业社会空间载体的乡村与作为现代工业社会空间载体的城市之间的差别进一步扩大。在马克思看来：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”这一地域性差异在现代化进程中会进一步扩大。列宁指出，“城市是经济、政治和人民的精神生活的中心，是前进的主要动力。”在以城市为导向的现代化进程中，城乡的“位差”决定了财富和人口愈来愈向城市集中，城市呈加速度发展；乡村则是相反的情况，尽管有所发展，但始终难以与城市平行发展，由此造成了城乡之间的“势差”。这一趋势是世界上普遍存在的。而在中国，由于长期形成的城乡二元结构，城乡发展失衡问题尤为突出。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国的城乡发展差距有所缩小，但城乡差别仍然存在，并成为制约现代化整体推进的“瓶颈”之一。中央因此提出“城乡融合发展”的重大举措。

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。这一部署要通过具体路径加以实施，需要寻找合适的空间载体加以推进。城市和乡村是两个由不同产业支撑的地域空间。在我国的长期历史发展进程中，以政治性为属性的城市与以经济性为属性的乡村之间本身便存在着差异。在中国的现代化进程中，由于城乡二元结构和重点发展战略，形成了集中度较高的特大城市与小而散的乡村的城乡格局。大城市愈来愈大，并出现若干特大城市。大城市的发展空间有限，甚至出现了超载。依靠为数不多的特大城市带动广袤的乡村，实现城乡融合发展，十分困难。随着城镇化的推进，农村的“空心化”加剧，农村小而散的分布状况未能改变，要接受城市的先进要素，实现城乡融合发展仍然相当困难。这就需要寻找新的发展空间作为推进城乡融合发展的先行地域，即第三空间。

所谓第三空间，是紧靠城市但与乡村相近，介于城乡之间的地域空间，是相对于传统城乡两个独立空间而言的。在传统城乡二元格局下，城市是城市，乡村是乡村，其边界非常清晰。尽管传统城市也有城郊地区，但主要是附属于城市、为城市生活服务的地方。改革开放以来，随着城市化的推进，这些地方更是为城市所吸附，以至出现大量“城中村”。近些年，我国出现了“城市圈”（“都市圈”）的提法。这一提法还是遵循以城市为本位的导向，主要指特大城市或大城市周边的城市带。显然，传统的“城郊”和“城市圈”不是基于城乡融合发展格局的定位，难以承担推动城乡融合发展的重任。

与传统的“城郊”和“城市圈”不同，介于城乡之间的第三空间，是适应城乡融合发展提出来的概念，具有实体性支撑。从地理空间看，第三空间相距大城市不远，在大城市的辐射范围之内，能够得到大城市的直接带动。这一空间距离乡村也近，能够就近带动乡村发展。从实际发展看，改革开放以来，我国传统上的城乡二元格局发生很大变化，环绕大城市出现了由若干中小城市构成的城市带，这一地带成为连接城乡的“节点”和枢纽。从未来发展看，大城市，特别是特大城市的发展空间有限，许多城市功能不得不向外转移。如北京为缓解城市压力，将部分功能转移到附近地带。随着城市化的发展，这种“新区”“新城”会愈来愈多。而能够承接城市功能的地域便是距离大城市不远的第三空间。随着城市功能的转移，这一空间将会得到迅速发展。最后，也是最重要的是，第三空间是适应中国式现代化城乡融合发展的需要而构建的。过往的城乡发展格局是以城市为中心自然发展起来的，即使产生了“城市圈”“城市带”，其主要目的仍是推进城市发展，无法形成带动乡村发展、推动城乡融合的有效机制。即便是客观上有带动乡村发展的效应，这一效应也因受到诸多限制，未能充分发挥出来。许多“新区”的定位主要是承接城市功能，而没有明确其带动乡村发展的功能。

因此，第三空间是经济社会发展的客观产物，更是推动城乡融合发展的主观追求。它是适应城乡融合发展的总体部署而产生的，也是更好推进城乡融合发展的重要空间载体。

以协同治理推进融合发展的宏观机制

治理是人们通过一定方式协调关系、处理矛盾并达到一定目标的活动。在经济社会发展尤其是城乡融合发展中，要重视人的主体地位，将“人”的多重因素考量在内，进一步发挥人的能动作用。

城乡融合发展是国家发展的宏大部署，是基于城乡二元发展造成的城乡差别提出来的。在较长的发展过程中，由于城乡二元发展结构，我国的治理也表现出城乡分治的属性。从一定程度来说，城乡二元格局正是由城乡二元分治造成的，这种治理格局加大了城乡之间的差别。城乡融合发展要求必须从根本上转变传统城乡分治的格局，形成城乡协同治理的体制机制。所谓协同治理，是通过政策引导和体制机制创新，推动不同要素的有机、深度结合，使其实现优势互补和良性互动，从而获得共同发展。它是相对于排他性治理和嵌入型治理而言的。

加强城乡融合规划。城乡融合发展是一种社会变迁，包括自然性变迁和规划性变迁。在长期的历史发展进程中，我国的城市和乡村处于自然发展状态。1949年后，我国逐步走上了计划经济体制的轨道，按照计划配置城乡要素资源，部分乡村在片面执行“以粮为纲”的过程中，其他产业和种植业受到了影响。改革开放之初实行放开搞活政策，乡镇企业异军突起。但是，随着市场经济的发展，工业向城市特别是特大城市集中，导致农业农村与工业城市的分离局面再度出现。最终，特大城市难以带动农业农村的发展，城市发展也受到限制。

随着第三空间的崛起，必须改变过往城乡发展的自然状态，以城乡融合发展为导向加强规划。规划既要尊重客观规律，又要加强人为引导。当前，我国还有相当数量的农村人口向城市转移，这种转移需要方向引导。特大城市已出现过量超载的问题，第三空间成为人口转移的重要载体。但是，当下第三空间的非农产业发展不够，难以容纳更多人口的转移。而农业地区为促进本地工业发展往往采用短期政策开展招商引资，导致经济发展缺乏可持续性，也容易造成宝贵的土地资源的浪费。因此，在推动城乡融合发展中，必须根据融合发展要求和区位优势制定发展规划，确定不同地方的主体功能。如湖北省近年来在实施“强县工程”中，创新推行“双集中”规划，将非农产业集中到县城，形成产业集群；通过县城发展推动人口集中，实现人口集聚和就地城镇化，从而带动乡村发展。通过“双集中”规划最有可能取得显着成效的是大城市周边的第三空间，因为这一空间可以直接承接大城市的产业功能转移。

推动城乡融合建设。建设是发展的基础。长期以来，我国的城乡建设呈分离状态。总体上看，乡村建设落后于城市建设，而城市建设的重心又在于发展自身。愈是大城市，城市建设愈好，如物质环境、公共设施和公共服务建设等。尽管大城市周边出现了一些中小城市，但因为城市建设较为落后，难以吸引更多人口，以致更多人口还是向特大城市转移。同时，由于部分中小城市的基础设施和服务无法满足转移人口的需要，造成一部分转移人口最终因无法融入城市而“回流”农村。而新崛起的城市往往致力于自身发展，未能考虑农村的实际发展需要。例如，乡村有大量农产品需要借助城市平台向外销售，但由于城市缺乏合适的交易场所，无法有效发挥对农产品和人口的集散功能。

城乡融合发展，需要推动城乡融合建设，且首先要推动第三空间的建设。第三空间的优势在于地理空间大，短板在于现阶段建设水平较低、吸引力不够，特别是难以实现“人的城镇化”。只有通过加强第三空间的建设，将第三空间建设得更有吸引力，才能吸引更多人口，助力城乡融合发展。在第三空间的建设中要充分考虑城乡融合的要素，将现代城市要素与传统乡村要素融为一体，构建集聚城市和乡村优质要素的新的建设范式。更为重要的是，要改变传统城市建设的城市本位取向，让城市建设为乡村融入城市发展提供广阔空间。四川省彭州市依托距离成都市较近的地理优势，将成都的中医药科技教育资源引入彭州，充分开发利用当地的中药材资源，建设能够包容城乡发展的市区，形成辐射全国乃至世界的中医药基地，极大带动了当地特别是乡村的发展，实现了高水平的城乡融合。

促进城乡要素的双向流动。生产要素是经济社会发展的基础。我国的城乡差距在相当程度上源于要素构成和配置的不均衡。一是传统乡村要素单一，主要是土地和劳动力。二是现代要素集聚于城市，城市愈大，现代要素集聚程度愈高。这一格局造成生产要素不断向城市，特别是大城市集聚，要素呈单向流动态势，其带来的结果是城乡差别的进一步扩大。改革开放以来，特别是近些年来，我国力图改变这一态势，但收效有限。其重要原因在于，在市场经济发展进程中，生产要素总是会流向最能产生效益的地方。然而，随着城市的扩大和承载力日渐不足，要继续接纳农村转移人口，特别是为农村转移人口提供均等的公共服务，帮助其在工作地落户生根，还相当困难。因此，在我国现有的外出务工人员中，相当一部分因无法在工作地定居下来，不得不返回乡村。而在他们返乡后，也可能面临因找不到合适的就业岗位而收入下降的境况。为有效解决这一问题，需要为农村转移人口提供不仅能乐业，也能安居的新的地域，这就是第三空间。在这一空间，可以率先打破户籍政策壁垒，推进由常住地登记户口提供基本公共服务，探索试行根据工作和居住地提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口与迁入地户籍人口享有同等权利。这对于推进第三空间建设，促进城乡融合发展具有深远意义。

伴随着城市的扩张，其土地资源濒临枯竭，乡村所拥有的土地成为稀缺资源。在过往以城市为主导的政策背景下，政府主要是以征收的方式获得农村土地，农民从土地获得的收益十分有限。随着城市的加快发展，城市所拥有的资本、知识、管理等现代要素会向外部溢出，而其流向的重要地域是第三空间。这一空间与大城市相距不远，与乡村临近，有助于推进城市现代要素的转移并与乡村的土地要素相结合。当然，在结合过程中，要避免资本介入带来的风险。毕竟对于广大乡村地区来说，更需要的是招商引资。外来资本更多的是外部嵌入的，是单向的，而不是双向互动的，难以带动当地乡村的实质性发展。因此，党的二十届三中全会提出“促进城乡要素平等交换、双向流动”，具有很强的针对性，其目的是促进城乡深度、有机融合发展。至于如何实现“平等交换、双向流动”，还需要进一步探索。在这一背景下，第三空间为这种探索提供了有效载体。在这一空间，乡村的土地不再只是简单地被征用，资本下乡也不再是简单的从外部嵌入的短期行为，而是旨在通过城乡要素的有机结合，发展新型产业，推动城乡共同收益、共同发展。

以协同治理推进融合发展的微观机制

协同治理的宏观机制为推进城乡融合发展创造了宏观环境。没有宏观环境的改变，城乡融合发展走不远，也走不深。没有切实可行的举措，城乡融合发展则会流于空谈。近年来，随着宏观环境的改变，城乡融合发展迈出实质性步伐，许多具体措施落地落实。而当城乡融合发展进入具体实施过程时，难以避免地与原有的城乡分治的治理格局发生冲突。城乡分治是以要素不流动为前提条件的，城乡融合发展意味着城乡要素的流动和互动。这就要求通过能够将各种要素融合为一体的协同治理推动城乡融合发展，构建有助于实现融合发展的微观机制。作为推进城乡融合发展先行区的第三空间，在以协同治理推进融合发展的微观机制方面进行了一些有益的探索。

一是以新的生产生活单元为治理单元。治理单元是进行治理活动的空间地域单位。在计划经济时期，我国的治理单元是在城乡二元分治格局下以行政管理为主导的治理，如农村实行“政社合一”的“公社制”，城市实行“政经合一”的“单位制”。改革开放以后，传统的“公社制”“单位制”废除了，但城乡二元分治的结构延续了下来。农村实行以户籍和土地为基础的村委会制，城市实行以户籍为基础的“社区制”，两种体制相对封闭。城乡融合发展要以市场为纽带，推动城乡要素的双向流动，形成新的生产和生活单元。这些新的生产和生活单元需要通过协同治理，构建新的治理单元，从而将单元中的不同主体融为一体。

近年来，在第三空间的一些乡村，市场经济的发展推动了不同行政单元之间的横向联合，形成了各种产业和生活集群。利益关系的重构产生了新的差异和矛盾。受制于原有的行政建制，这样的集群缺乏横向沟通的渠道和机制，难以协调多方主体形成合力，及时化解矛盾和冲突。为了解决这一问题，一些地方以横向联系中形成的新的生产和生活单元为基础，构建功能性的联合党委，通过定期召开相关方参与的会议，协商处理横向联合中的相关事务。

城乡融合发展还会推动居住集中。改革开放以来，我国的城市化进程加快，但精细化治理水平有待提升。许多城市社区治理水平较低，生活单元未能成为治理单元，许多新转移人口只是将新的生活单元作为暂时的“寄居地”。第三空间在推动城乡融合发展中，需要同步构建治理单元与生活单元，从而引导人们真正进入新的生活空间，融入新的生活空间。

二是以新型党建为引领。在城乡融合的进程中，尽管人口、资金、产业、公共服务等要素已经在城乡之间发生了流动，但是由于传统治理体制的限制以及城乡间要素价格与市场的双重不匹配问题，这些要素仍然难以在城乡间双向自由流动和平等交换，乡村也因此在一定程度处于弱势地位。其原因在于政权组织和村（居）民自治组织都是因地而生的地域性组织，以户籍为标准。原有的地域体制难以容纳新的要素，新的要素溢于体制之外，因此外来人口难以参与工作地和经营地的公共事务。这就需要通过构建新型党组织，将发展要素转化为治理要素，推动城乡融合发展。之所以提出这一设想，是由于党组织扎根于广大人民群众之中，建在人民群众生产、工作、生活的地方，其不仅可以建在行政地域单元之中，也可以建在产业和社会组织之中。基层党组织遍布社会各领域，与广大人民群众有着最直接、最广泛的联系，能够将新质要素、多方主体纳入到一体化平台和体系中，使其在共同参与治理的过程中，由“外来人”转变为“自己人”，从而为城乡融合发展提供坚强的政治保障。深圳是外来人口较多的一个城市。该市一些区根据产业和行业划分，组织外来人口建立党组织，并将其纳入统一的区街党组织架构之中，为外来人口提供了参与公共事务的渠道，为他们融入当地经济社会发展创造了条件，进一步增强了他们对于城市的归属感和认同感。

三是以共同利益为纽带。利益是行为的基本动机。在传统的城乡二元结构下，城乡之间缺乏利益纽带，难以将不同要素融合为一体。改革开放以来，在利益的牵引下，出现了要素的流动，但这种流动更多的是基于单方利益驱动，是一种暂时性的嵌入。城乡融合发展需要通过共同的利益纽带将不同的主体连接在一起，使其通过发展成为共同体。融合发展不是单一发展，更不是单体发展。融合的实质是人的融合，要将人民群众的利益融入地方经济发展之中，使每个人都能够从中获益。一些地方的融合发展之所以困难，其中的重要原因是过分突出物的发展或者某一主体的发展。相反，一些地方的城乡融合发展之所以能取得显着成效，很大程度上是因为有共同利益的纽带。如四川省彭州市宝山村发挥距离成都市较近的地理区位优势，兴办多种产业，推动一二三产业融合发展。其经营方式既有村集体统一经营，又有个体家庭经营，二者之间形成了一种相互补充和共同发展的互惠共生关系。随着产业的发展，大量外来人口进入宝山村。基于共同利益的纽带，新的外来人口进村后也能够获得发展机会，融入乡村建设，成为“新宝山人”。

四是以参与和信任为动力。传统社会是建立在流动相对固化基础上的“熟人社会”，“乡土社会里从熟悉中获得信任。”现代城市则是流动的“陌生人”社会。传统社会在治理结构相对单一、城乡要素互不流动的状态下，其治理不会出现大的问题。随着城乡要素的双向流动，建立在原有社会结构基础上的治理机制无法与新的发展实际相适应。要破解外来人口融入这一难题，需要在新的空间里为人们提供参与的渠道和平台，通过共同参与机制“创造熟人”、构建信任，促成人的融入、融合。融合发展不仅要让人们在新的空间里有获得感、幸福感和安全感，还要有参与感、信任感。在珠三角地带，一些地方围绕城市建立了大量工厂，接收了大量外来人口。为了让外来人员更好融入城市、共享发展成果，部分基层政府着力完善公共服务，搭建协商共治平台，通过“创造熟人”，让越来越多的外来人口变成“自家人”，实现了共建、共治、共享。此外，四川省彭州市积极探索信义治理新模式，通过信义积分制管理，创新服务场景，营造了人人参与、人人尽责、人人享有的治理共同体。

五是以平台为支撑。共同参与需要搭建互动协作的平台。在传统社会，乡村精英外出后返回故乡，成为乡村建设和治理的重要力量。然而，城乡二元结构的形成在一定程度上阻隔了城乡之间的流动。改革开放以来，城乡封闭的铁门得以开启，但是城乡间要素的自由流动还受到一定限制，一些有助于推动乡村发展和治理的人才和资源未能得到充分利用。特别是在第三空间，许多从城市退休的人员选择居住在距离城市较近的乡村，但最终却因为户籍和土地等方面原因，难以在乡村建设和治理中发挥其应有作用。建议通过搭建线上线下平台，为不同的要素主体提供参与当地事务的机会和渠道。需要注意的是，在城乡融合的发展过程中，必然会存在不同的利益主体，原有的利益关系也会发生变化，甚至会产生利益矛盾和冲突。这就需要通过搭建平台，引导不同主体在一起交流对话、沟通协商，整合不同的利益诉求，构建相互支持、和谐共生的城乡治理格局。

六是以体制机制创新为保障。城乡融合发展是一个生产方式、社会结构的系统转变过程。基层治理要适应这一转变，不断创新体制机制，以保证融合发展的深入性和可持续性。城乡融合发展的关键是人的融合，实现这一融合需要一个长期的过程，既有赖于宏观机制为融合创造稳定的条件和环境，也有赖于微观机制从多个层面推动人的主动融入。我国原有的微观治理实行村（居）民自治制度，“自治”的“自”有一定的边界，也有一定的限制。近年来，湖北省大力推行美好环境与幸福生活共同缔造活动，通过志愿服务“积分制”等机制，构建共建共治共享的治理模式，变“你、我、他”为具有共同目标和共同行动的“我们”，有力助推了城乡的融合发展。在这一创新实践活动中，“我们”不再是单一的个体、单一地域的人，而是能够融为一体的“大家”。共谋、共建、共管、共评的体制机制，使“大家”共享“共同缔造”的成果，进一步增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

来源：《学术前沿》杂志2024年第21期（注释从略）