涂龙力：中央经济工作分析（四）

统筹推进财税体制改革（二）——税务领域改革与其他领域改革的关联性

胡静林局长对税收系统性、整体性、协同性改革提出三个关联性：一是税种与税种改革之间的关联性；二是税务领域改革与其他领域改革的关联性；三是税务领域改革与经济转型升级之间的关联性。

上一讲从税种与税种改革之间的关联性角度分析统筹推进财税体制改革，本讲从税务领域改革与其他领域改革的关联性角度分析。

一、税务领域改革与其他领域改革的关联性

二十届三中全会明确要求增强改革系统性、整体性、协同性。中央经济工作会议要求，明年要坚持系统集成、协同配合，充实完善政策工具箱，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。两会要求一致即坚持改革的统筹性。税务领域改革涉及面广，对与其他领域改革的关联度、特别是税收社会共治的统筹性要求更高。

二十届三中全会涉及财税改革的内容多达十个层面30多项（详见第八十二讲）与中经会提出的九项任务均存在一定的关联性。限于篇幅，本讲依据税收制度经济学原理、仅重点选择与三大税制改革包括税收体制改革、税收实体制度改革、税收程序制度改革关联性较高的内容作简要分析。

二、统筹推进财税体制度与实体税制关联性改革

中央经济工作会议在部署2025年九项任务的第三项“发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效”中提出“统筹推进财税体制度改革，增加地方自主财力”。财税体制制度的“标志性改革举措”是什么？三中全会已给出方向性答案：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”。中央和地方财政关系标志性改革举措如何“落地见效”？三中全会也给出方向性答案：一是推进消费税征收环节后移并稳步下划地方；二是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例；三是合并地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率；四是适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。限于篇幅，本讲只简述消费税、增值税两大税种与央地财政关系的关联性改革。

消费税改革立法滞后主要原因是受分配与征管的制约（不展开讨论），消费税改革思路应当：一是先改为共享税（万亿体量可增加地方财力）；二是扩大税基（扩围到高端服务，高污染、高耗能行业等）；三是先易后难、分步后移（ 烟酒税征收环节后移可能条件暂不具备，汽车和成品油消费税征收环节后移可先行试点）（不展开讨论）。

增值税即将审议第三稿，与央地财政关系关联的主要内容是优化共享税分享比例，应当考虑的是将消费地原则纳入地区间收入分享机制；优化政府间增值税留抵退税分担机制。增值税改革的其他问题，比如纳税人、税率、抵扣与退税、优惠法定等问题本讲不展开讨论。

另外，与增值税立法密切关联的是，海南封关后“五税费合一”即海南取消增值税对内地增值税改革的影响与应对，本讲不展开讨论。

三、统筹推进社会保障与房地产税的关联性改革

十八届与二十届两届三中全会涉及房地产税改革的背景与部署思路不同：十八届三中全会在税制改革中直接部署“加快房地产税立法并适时推进改革”；二十届三中全会却在健全社会保障体系中，在加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式时提出“完善房地产税收制度”，这是在改革受挫后作出的适应性调整：前者是先立法后改革；后者是先准备后改革。

讨论房地产税统筹推进改革，首先应当厘清影响房地产税立法与开征的基础性制度因素，即住房制度、房地产市场属性、财税制度和金融货币制度（详见第33讲）。二十届三中全会重申加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式，正是从住房制度和房地产市场属性两个角度统筹推进完善房地产税收制度的。中经会提出2025年第五项任务即“持续用力推动房地产市场止跌回稳，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度。稳妥处置地方中小金融机构风险”是落实730、926、129三次政治局会议的决策部署。有序搭建相关基础性制度就是统筹推进影响房地产税的四大基础性制度。

因此，“完善房地产税收制度”必须与住房、市场、财政、金融四大关联因素统筹推进。四大因素成熟之时，就是房地产税开征之日。 

2029年中华人民共和国成立80周年之际，简易房地产税试点应当启动。

四、税务领域改革与其他领域改革的关联性

二十届三中全会指出，“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，全面推进国家各方面工作法治化”。税务领域改革与其他领域改革包括行政管理、金融、法律等众多部门具有关联性。限于篇幅，本讲仅讨论《税收征管法》与行政、刑事、民商等法律部门的关联性。  

首先，应当关注税法与刑法的关联性与确定性。总书记要求既要以最严格的标准防范逃避税，又要避免因为不当征税导致正常运行的企业停摆。这是税收法律确定性的最高境界。税收执法与税收司法的关联协调是税收征管体制改革特别是《税收征管法》修订的难点之一。应当高度关注两高《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》，关注税收征管与《解释》的六大关联衔接、推动税法的统筹制定。（详见第41、43讲）

其次，关注税法与行政法的关联与协调。比如，《税收征管法》与《行政强制法》关于加收税款滞纳金与税款数额的规定。《行政强制法》认为加收税款滞纳金不能超出税款数额。《税收征管法》认为税收滞纳金本质上是税收征收行为和行政处罚行为，不适用《行政强制法》，可以超过欠缴税款的金额。”因此，应当明确税收滞纳金属纳税人占用国家税款则应付出代价，而代价不属处罚行为而是经济行为即占用国家税款应当给付税收利息。修订《征管法》时应统筹考虑行政法律，在总则中应当明确税法规定属于涉税事项的特别规定。（关于修订《征管法》与其他部门法的关联衔接详见第2、3、10、15以及21至28讲）。

最后，关注税法与《公司法》的关联协调。限于篇幅，本讲重点关注《征管法》与《公司法》、特别是金税四期推行人户穿透管理方式下的连带责任的关联衔接。《公司法》有关连带纳税人责任规定有十几条，特别是第二百六十五条第四款关联关系的界定：“指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与 其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。”与《征管法》相比，这是一条相当宽泛的规定，对纳税人而言其连带责任风险不言而喻。（详见第12讲）