董煜：如何看待2025年经济工作

中央经济工作会议对2025年经济工作作出全面部署，释放的信息很多。

看来年的经济工作，先要看宏观调控基调，再要看任务，还要看对干部的要求。在当前时间点上，建议专业机构和分析人士可以多代入政策制定者的视角，让市场更好把握政策的脉络和真实考量，持续推动政策与市场的良性互动。

把握宏观调控的新要求

在一揽子增量政策推出后，有关方面即强调要“统筹今明两年政策衔接和工作衔接”，这也就预示着2025年的宏观政策还会保持相当大的力度。而中央财办对推出新政策的时间节点已经作了预告，即2025年3月的全国两会。从2024年9月到2025年3月，这半年的政策调整期，会成为中国宏观调控史上力度空前、出手密集的一个时期。

宏观政策的总要求是“更加积极有为”，这是一个从未用过的新提法。宏观政策是一个体系，既包括财政和货币政策，也包括就业、产业、投资、消费等政策，需要同向发力，且都保持较大力度和积极姿态。对财政政策的“更加积极”和货币政策的“适度宽松”，各方已有很多解读，可以明确的是，“×万亿”和“×％”，该有的都会有。但关于数字的预测，建议各方还是保持耐心，不要轻易被带了节奏。同时也要综合看待宏观政策，避免注意力的焦点只放在数字规模上，避免把判断宏观政策的标准简单等同于数字游戏。

对新闻稿中未再出现的“超常规”提法，不必过多联想。由于9月9日的新闻稿比较浓缩，需要用这样的说法来概括，而在中央经济工作会议新闻稿中则对具体举措展开进行了阐述，宏观政策的力度已经超出以往，没再出现这一句，并不意味着既定的政策力度和政策基调会减弱，会后财政等部门的相关表态也证明了这一点。如果过于纠结这句话，并以之作为判断政策的标准，那反而会偏离真正重要的信号。明年的外部环境会比较复杂，“超常规”的手段需要用在应对“超常规”的情形上，在贸易等领域形势尚不明朗的情况下，宏观政策需要留好应对的后手和操作的空间，这对市场而言其实是有想象空间的。

需要关注到，宏观调控的基调变为六句话，有着特定含义。除“稳中求进”工作总基调的固有提法外，宏观调控基调有时会采用两到三句的组合，这次直接变为六句话的组合，意味着下一步面对复杂局面，在指导方法上要考虑更多。简单来看，核心还是两层意思，一是积极进取，二是综合平衡。也就是说，在政策的力度和节奏上必须十分积极，而在政策的设计和推进中则必须更加注重艺术，确保政策发挥好叠加效应。

如何实现政策平衡，又有两方面要求：一是把握好“五个统筹”的关系，确保战略意图的协同推进，“五个统筹”不是简单的“既要又要”，而是要把握好“杠杆平衡点”，真正运用好系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，去解决每一阶段的难点堵点问题；二是把宏观政策取向一致性的要求贯穿到政策制定和执行的全过程，既防止出台收缩性政策，也防止一些政策执行中的不当做法干扰经济工作大局，这也是在前两年一致性评估工作基础上的进一步延伸。这次强调政策协调配合时，专门将“监管”纳入，这是过去没有过的，是一个重要的新要求。

还需注意到，政策语言正在发生变化，对此要高度关注。政策和舆论间存在紧密的互动关系，专业机构和分析人士对政策的解读很大程度上影响着市场预期。对于预期在宏观经济治理中的作用，过去我们认识不够、经验也不足。一揽子增量政策推出以来的几个月时间里，宏观调控与舆论间经历了罕见的互动，积累了宝贵的经验。会议新闻稿中“稳住楼市股市”“提高财政赤字率”“适时降准降息”等提法之所以被各方热议，就是因为其信号十分清晰明了，并没有采用晦涩的语言，谁都看得懂。这是政策语言的一大突破，更是预期管理的一大改进。今后政策层可能会采取更多这样的方式释放政策信号，让大家少一些猜测，多一些确定性。我们也建议，今后要把预期管理放到宏观经济治理最重要的位置，在政策前端多代入“需求侧”思维，使政策表述更容易被市场理解和把握；在后端把政策宣传解读放到和政策制定同等重要的位置，将“传递好信息、讲好政策”也作为宏观调控的内在组成部分，这样才能让政策更好达到想要的效果。

把握九大任务的整体架构

看文章要看结构，对九大任务先要整体把握。今年的九大任务，与去年的任务几乎完全相同，只是个别顺序有调整，这意味着现在对经济工作大的方面有了相对稳定的结构性表述。但这不代表任务的内容都是一样的，在保持连续性基础上，每一块内容都有一些新的变化，也有需要关注的重点。

首先，第一条任务发生了变化。去年因为刚提出新质生产力，所以把产业放在第一条，这也是比较常见的摆布。今年在总结经济中存在的问题时，把“国内需求不足”放在最前面，意味着这是当前经济运行中的“第一矛盾”。因此在任务部分把扩需求作为第一任务，体现的是鲜明的问题导向。

其次，突出了改革的内容。从指导思想和任务的对应关系看，2025年任务中比较突出的就是改革，这和落实二十届三中全会的部署有密切关系。这次三中全会在结构上最大的特点之一，就是经济体制改革的文字比重大幅超过上一轮改革，凸显了文件指导思想中提出的“以经济体制改革为牵引”的导向。中央经济工作会议则直接把“牵引作用”作为改革任务的标题，再次彰显了中央通过改革推动经济发展的意图。其中，资本市场的内容就是放在改革部分，对此一定要加以体会，想清楚为什么这么摆放。

再次，结构上还有一处变化，就是城乡区域内容的调整。2023年中央经济工作会议将“三农”工作单列，把城乡融合和区域内容放在一起。这一次则是城镇化的内容与乡村合并，区域部分单列。特别是在区域部分，“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”是一个新提法，这很重要，需要引起关注。宏观层面看，需要进一步优化人口和生产力布局；中观层面看，有条件的中心城市和城市群要增强集聚能力和辐射带动作用，培育一些新的经济增长极；微观层面看，区域治理将更加精细化，会更加强调按照主体功能谋发展。

在扩大需求上要有新思维

消费不振，增长的后劲就会受到影响，因此这次把提振消费放到非常重要的位置。中央经济工作会议提出的“实施提振消费专项行动”，在12月13日的全国发展和改革工作会议上又作了部署，预计将会是明年推出的一个重磅文件。官方非常注重促消费和惠民生相结合，已经明确了加大财政对终端消费直接投入、提升社会保障水平等方式，会直接惠及弱势群体。“两新”政策实施以来取得的效果是各方都看到的，2025年的政策着力点是“加力扩围”，也就是在补贴力度和补贴范围上会继续加大力度，关键是找到更多“市场需求广、更新换代潜力大的产品和领域”，建议专业机构可以做一些研究和预判。

对“创新多元化消费场景”的要求要特别关注，这在当下非常重要。“多元化”既包括不同领域，如这次强调的首发经济、冰雪经济、银发经济等，是新的消费增长点所在；也包括不同对象人群，重点是推动中低收入群体增收减负，努力为工薪阶层创造消费场景，也要为其他各类收入群体提供多层级的消费场景。要通过积极推动相关激励性政策的出台，营造良好的消费生态，这也是“全方位扩大国内需求”的重要内涵所在。

拉消费光靠消费政策是不够的。在过去较长时间内，经济工作中确实存在重投资轻消费的现象，但这个问题其实已经讨论很久了，在现在这个阶段反而需要更加理性的认识，避免从另一个极端看问题。2025年的经济形势会比较复杂，“三驾马车”中，消费相对而言是“慢变量”，出口增长具有较大不确定性，这时候就需要充分发挥好投资的关键作用。要看到，投资与消费不是此消彼长和简单替代的关系，较高的投资增速往往都伴随着较高的消费增速，也对就业有重要促进作用。“十四五”以来，投资乘数是有所上升的，测算表明，1亿元投资可以拉动4340万元—4480万元的消费，其中农林牧渔业、社会事业、生活性服务业、高技术服务业、建筑业等行业拉动作用较大。在经济下行压力依然存在的情况下，如果再忽视投资、贬低投资作用，就会陷入纯学院派的空谈中。从有关方面的测算看，明年在多个领域是有较大投资需求的，关键是要在提升投资效益上下功夫。

需要看到，内需的提振与改革的推进紧密相关。看中央经济工作会议精神，有一个窍门就是看每年会后发布的会议侧记，其中会有一些新闻稿里没有的会议原话。这次“五个统筹”的第一条就是统筹好有效市场和有为政府的关系，习近平总书记在阐述这句话时，明确说“政府行为越规范，市场作用就越有效”，这是非常重要的论述，需要用心体会。明年政府投资力度固然会比较大，但也要看能否有效拉动民间投资。落实三中全会一个比较重要的部署，就是完善民营企业参与重大项目建设长效机制，要让民间资本看到更多的机会，打破各种有形无形的壁垒，打消各种顾虑和担忧。民营经济促进法在完成征求意见后，将加快相关程序，明年会尽快出台。今后还要推动形成一个共识：谁再歧视民营经济，谁再限制民营经济的发展，谁就是违反党的大政方针，就是破坏稳定团结的发展环境。

把新质生产力作为最大的加法

新旧动能转换中出现阵痛是正常的，而能否从过去过度依赖房地产向“多支柱”的产业体系顺利转型，关键就看新质生产力发展怎么样，能否培育出更多的新支柱产业，这也是经济工作中最大的“加法”所在。

新质生产力要以科技创新为引领。新质生产力从提出伊始，其侧重点就放在创新和产业这两大领域的结合上，这也是去年中央经济工作会议第一条任务的核心内容。而这一次直接提出“以科技创新引领新质生产力发展”，标志着要加快打通科技成果转化的通道，“超前布局重大科技项目，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动”都意味着在应用端的成果落地会大大加快。从“十四五”中期评估情况看，基础研究薄弱依然是我国面临的最大制约之一，既在科研端持续发力，也在产业应用端加大牵引力度，是一个正确的思路。

从新质生产力的整体布局看，要绘制好产业图谱，有针对性地加强对短板弱项的支持引导。从三大产业看，战略性新兴产业可以形成梯队式发展格局，部分产业可积极拓展海外市场，并将之作为中国制造核心竞争力的重要基础；未来产业应进一步梳理技术和产业发展路线，部分产业在“十五五”末要形成一定规模，并培育出一批新的独角兽企业和瞪羚企业，这次也特别鼓励“更大力度吸引社会资本参与创业投资”；传统产业改造升级重点可突出示范引领，形成若干可推广的改造升级范式。在具体领域特别是一些被“卡脖子”的领域，要复制过去在其他领域追赶的成功经验，努力实现从量变到质变的跨越。

此次提出“综合整治‘内卷式’竞争”，是有明确指向性的。这说明一段时间以来的讨论已经被中央注意到，将会有实际的行动。这既有规范地方政府的意思，也有规范企业行为的要求。对于地方政府来说，要更好贯彻中央关于统一大市场的部署，在产业布局上减少重复建设，在招商引资上避免不合理的竞争。对于企业来说，总体上是要促进“新三样”等优势产业长期持续健康发展，其核心是要维护好产业生态，让供应链上更多企业能健康发展，也能在国际循环中减少发展阻力。

要充分调动各方积极性

“怎么干”和“干什么”同等重要。事情是靠人干出来的，特别是各级领导干部，作为“关键少数”，如果积极性和干劲不够，经济增长的节奏就会出问题。中央这次既强调“正向激励”，又强调“松绑减负”，就是希望通过内生机制解决干部反映比较突出的问题。“坚决反对热衷于对上表现、不对下负责、不考虑实效的形式主义、官僚主义”这一句话非常精彩，对于各种只唯上、不唯实的行为，今后可以有针对性地加强批判和惩戒。预期管理很大程度上与营商环境有关，中央这次部署开展“规范涉企执法专项行动”，建议对各地党委政府也要提出加强属地管理的明确要求，形成警示效应。

我们也建议，在中央经济工作会议和其他重大部署抓落实过程中，可以有针对性地加强对落实方式的督查，避免让“落实”本身成为一种停留在纸面上和报告里的形式主义。每个地方、每个干部多一份务实，少一些“EXCEL”式推进工作的方式，少一些“套娃”式落实任务的现象，中央的决策部署就能更好地得到贯彻落实，经济运行的效率就会不断得到提升。

当前，希望各方十分珍惜和维护来之不易的发展环境。经济工作“横看成岭侧成峰”，各方对政策有不同的视角和理解是正常的，只是“视角差”有时候会使市场人士把握不准政策的真实逻辑，需要政策制定方和解读方加强沟通。对一些质疑和批评的声音，只要不是恶意的，可以作为政策的“蓝军”看待，为政策制定提供借鉴。

2025年的经济形势依然复杂严峻，越是在这样的情况下，越需要有好的发展环境。希望大家都能有一个共识，中国经济好，大家都会好。只要每个人都和国家发展同心同频，多做一点实实在在的事情，那么前进路上遇到的各种坡坎，就一定都能迈过去。

（作者系清华大学中国发展规划研究院常务副院长）

发于2024.12.23总第1169期《中国新闻周刊》杂志