涂圣伟：完善城乡融合发展体制机制

工农城乡关系是现代化进程中带有全局性、长期性的问题。党的二十届三中全会提出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，将城乡融合发展在党和国家事业发展全局中的地位提升到全新的战略高度。中央经济工作会议提出，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，将马克思主义城乡关系理论同我国城乡发展实际相结合，形成了关于城乡融合发展的重要理论创新成果。新征程上，我们要深刻认识城乡融合发展与中国式现代化的内在统一性，准确把握城乡融合发展要求，聚焦重点任务，完善体制机制，构建新型城乡关系，促进城乡共同繁荣发展。

城乡融合发展与中国式现代化内在统一

习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。从实践看，凡是工农城乡关系处理得比较好的时期，经济社会发展就比较快；反之，经济建设和各项事业就会受到影响，现代化建设也会出现波折。推进城乡融合发展，形成新型工农城乡关系，是推进中国式现代化的必然要求。

城乡融合发展与中国式现代化高度统一。主要体现在两个方面：其一，发展目标的一致性。现代化的本质是人的现代化。习近平总书记强调，现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。推进城乡融合发展，最终目标同样也是促进人的自由全面发展。正如恩格斯在《共产主义原理》中提到，通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展。其二，实现过程的统一性。在社会发展的不同阶段，社会主要矛盾各有不同，中国式现代化是在不断解决社会主要矛盾中向前推进的。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡发展不平衡、农村发展不充分是社会主要矛盾的集中体现。推进城乡融合发展，本质上是一个解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的过程，必将对中国式现代化形成基础支撑。

中国式现代化道路决定城乡融合发展模式。城乡关系具有社会性和历史性，不同发展阶段、不同社会制度条件下呈现出不同的特征。推进城乡融合发展是世界范围内各国现代化建设的普遍趋向，但并没有统一模式。我国“并联式”推进现代化的路径，决定了推进城乡融合发展必然建立在工农互促、城乡互补的基础上。新中国成立以来，城乡关系的调整与发展已经成为社会结构性变迁的重要组成部分。城乡关系从二元结构体制中逐步解放出来，带来整个社会生产力的发展和城乡面貌的改善。新征程上，加快破除城乡二元结构，推进城乡融合发展，必将推动中国式现代化不断向前发展。

推进城乡融合发展贯穿中国式现代化全过程。全球范围内，没有一个国家在现代化进程中面临着我国这样复杂的城乡关系问题。这一方面在于我国是一个拥有十几亿人口的发展中大国，城乡区域发展差距大，促进规模巨大的人口在城乡之间有序流动、迁徙、安居，推动城乡整体实现现代化，是一个极具挑战的课题，没有先例可循、没有成熟的经验可以照搬。另一方面在于我国工业化、城镇化是以高度“压缩时空”的方式进行的，我们过去几十年走过的发展历程，西方发达国家曾用了几百年，由此带来城乡关系的急剧变迁。在这种背景下，处理好城乡关系具有特殊性和复杂性。推进城乡融合发展，形成新型工农城乡关系，必将是一个长期的、复杂的过程。

系统性重塑构建新型工农城乡关系

完善城乡融合发展体制机制，既不是将城市和乡村相关领域制度简单合并相加，也不是局部修修补补的改革，而是基于构建新型工农城乡关系而进行的系统性、整体性重塑。

立足城乡统筹处理好人地关系。农民与土地的关系处理长期影响着乡村社会兴衰与国家长治久安。不同历史时期，处理农民与土地关系的方式与策略不同，并随着时空条件变化而转换。当前推进城乡融合发展，依然要处理好农民与土地的关系，但也要看到，在我国城乡形态结构深刻变化的条件下，人地关系的内涵和具体形态已经发生了重要变化。大量农业转移人口进城落户，越来越多市民群体入乡成为“新农人”，衍生出进城后土地退出和入乡后需要用地的不同诉求，农民与土地的关系早已超越了乡村范畴，这就决定了处理好农民与土地的关系必须立足城乡两大空间、突破传统人地关系逻辑，通过深化土地制度改革，建立城乡人地适配的体制机制，促进城乡人口流动与土地资源优化配置有机结合。

提升城乡人口分布与公共资源的空间匹配性。人口分布与公共资源匹配是个动态过程，城乡融合发展要实现人口与公共资源在空间上的高效匹配。无论是城市还是乡村，公共服务供给能够与常住人口规模的增减相匹配，而且公共服务可以随人走，只有这样才能真正实现城乡人口双向流动。当前，我国城乡人口数量、结构等仍在发生重要变化，带来城乡空间布局结构的深刻调整，这一过程还将持续一段时间。完善城乡融合发展体制机制，必须把握城乡人口结构、发展形态变化趋势，优化城乡公共资源配置机制，在强化公共资源配置均等化的同时，提高配置效率。

基于功能融合建设城乡发展共同体。推进城乡融合发展，既是城乡二元结构“破”的过程，也是把城市和乡村生活方式的优点结合起来形成城乡发展共同体“立”的过程。城镇和乡村有着各自不可替代的功能，城乡将长期共生共存。在推进城乡融合发展的过程中，也要强调乡村的独立性和发挥好乡村功能。完善城乡融合发展体制机制，要坚持农业农村优先发展，拓展农业多重功能和乡村多元价值，促进城乡功能深度耦合。

通过发展生产力创造城乡融合的物质条件。生产力发展是推动社会进步和城乡关系演变的根本动力。实现城乡融合发展必须以具备一定的物质条件、社会条件和经济组织条件为前提。只有当社会生产力发展到一定程度，城乡之间对立的根源和各种表现趋于消失，城乡融合发展才能真正取代城乡对立。完善城乡融合发展体制机制，要创新城乡要素双向流动、产业协同发展等方面制度，加快形成有利于生产力发展的体制机制，发挥新型工业化对城乡产业协同发展的引领作用，增强城镇集聚经济和人口的能力，并通过技术扩散、产业融合等带动乡村经济发展，缩小城乡发展差距。

全面落实重点任务健全制度体系

完善城乡融合发展体制机制涉及经济社会发展各领域各方面，是一项长期的系统性工程，贯穿推进中国式现代化全过程，当前要重点在以下几方面着力。

一是率先构建县城产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。县域具有城乡联系紧密、地域范围适中、文化同质性强等特点，是破除城乡二元结构、推进城乡融合发展的重要切入点。率先在县域实现城乡融合发展，县城是关键支撑。要聚焦统筹“产城人”发展，赋予县级更多资源整合使用的自主权，健全县级基本财力保障机制，深入推动县城城镇化补短板强弱项，因地制宜培育县域富民产业，增强县城对人口和产业的吸纳集聚能力、对县域经济发展的辐射带动作用，引导农业转移人口就近城镇化，实现县城产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动。

二是加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒。城乡要素无法顺畅流动和平等交换，既是城乡二元结构的显着表现，同时也是城乡二元结构转化滞后的重要原因。构建新型工农城乡关系，必须加快破除制约城乡要素流动的制度壁垒，深化要素配置市场化改革。应着力提高生产要素流动的协同性，特别是结合第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，加快探索进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权自愿有偿退出机制，让城乡人口流动与土地权益流转匹配起来。同时，推进城乡双向开放，健全推进新型城镇化体制机制，结合农村集体产权制度改革，在农村集体经济组织成员退出和人才加入机制等方面积极探索，促进各类资源要素更多向乡村流动。

三是建立城乡公共资源高效配置机制。坚持人口分布与公共资源匹配原则，统筹城乡基础设施和公共服务布局，推进城乡基础设施高效联通、一体化管护和基本公共服务质量均衡、水平均等，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，缩小城乡居民生活水平差距。适应城乡空间布局结构变化趋势，按照常住人口规模和服务半径统筹公共资源配置，以县城、中心镇和有条件的中心村为重点有序布局基础设施和公共服务，增强公共资源与人口分布的空间适应性，提高公共资源配置效率。此外，充分发挥数字技术在促进城乡公共资源高效配置方面的作用，推进“互联网+教育”“互联网+医疗健康”，推动优质教育医疗等公共服务资源向农村覆盖。

四是形成更加完善的农村基础制度体系。健全城乡融合发展体制机制的重点在于形成更加成熟更加定型的农村基础制度体系。要处理好“统”与“分”的关系,巩固和完善农村基本经营制度，积极探索农村集体经济的有效实现形式，发展新型农村集体经济。完善强农惠农支持制度，提高农业支持政策整体效能，健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制，保障粮食等重要农产品安全稳定供给。深化农村土地制度改革，加强土地细碎化治理，发展农业适度规模经营。构建公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，推进全域土地综合整治，有序盘活闲置低效用地，保障乡村振兴用地。

（本文来源：经济日报 作者：涂圣伟 作者系中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员）