刘帮成：诬告行为的本质特征与治理路径

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出要深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，“加强诬告行为治理”。此前的二十届中央纪委三次全会也强调要推动“三个区分开来”具体化、规范化，依法依规严肃查处诬告陷害行为。习近平总书记特别指出，一些党员干部无视党的纪律与规矩，存在“七个有之”问题，其中就包括“匿名诬告、制造谣言”，破坏了党风政风、滋生了腐败问题。诬告行为治理是一项迫切性、系统性、长期性、全局性工程。近年来，党中央高度重视诬告问题，从宏观视角出发强化诬告行为治理的顶层设计，将诬告行为治理纳入党风廉政建设和反腐败斗争工作规划之中，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，结合“三个区分开来”的要求与容错纠错机制的落实，着力铲除诬告行为滋生的土壤和条件，努力营造风清气正的良好政治氛围。《决定》要求加强诬告行为治理，不仅释放了向诬告陷害亮剑出招的强烈信号，更昭示了为担当作为和干事创业者撑腰鼓劲的鲜明立场。

一、诬告行为的表现及其危害

诬告行为与因对情况掌握不够全面、产生认知偏差而导致的告发行为有着本质区别。诬告行为一般指那些居心叵测、品行不端的“别有用心人”，故意或利用职权便利等，借助合法的信访举报权利以实现其非法目的的行为。诬告行为人往往通过捏造歪曲事实、伪造杜撰材料等多种方式，意图使被诬告者受到不良政治影响、名誉形象损失，甚至责任追究和党纪国法处分等。诬告行为不仅事关个人品行与道德修养，更是对党对组织不忠诚不老实的直接表现，是严肃的政治立场问题。诬告行为人无视党纪国法、丧失道德底线、滥用监督权利，假借“反映问题之名”，行“诬告陷害之实”，让被诬告者乃至广大干部群众“流了泪”“寒了心”“泄了气”，挫伤了党员干部干事创业的积极性、主动性、创造性，更对党风政风和政治生态带来严重的消极影响。

诬告行为干扰干部的个人工作与生活。第一，诬告行为致使被诬告者的政治声誉受损、社会风评受害。尤其是在选拔任用、巡视巡查、评优评先等关键时期，个别主管部门秉持求稳心态，无论查实与否均先将这个干部“放一放”，导致被诬告者可能失去原有的晋升机会，影响职业发展，进而出现“一步跟不上步步跟不上”的困境。第二，诬告行为引发被诬告者家庭关系紧张。除了被诬告者自身外，家庭成员在社会中往往也面临风言风语的风险，他们可能会因外界的负面评价而倍感困扰，甚至可能“恨屋及乌”，导致被诬告者家庭的内部冲突。第三，诬告行为导致被诬告者承受本不应承受的心理压力和负担，易出现失落、焦虑、畏惧、抑郁等负面消极情绪，进而对工作失去信心，甚至出现被动躺平的思想，一些“懒政”“怠政”的不作为现象以及部分主动避责和“明哲保身”现象也因此出现。

诬告行为加剧纪检监察机关工作负担。与正常的检举控告截然不同，诬告行为在主观上具有陷害他人的企图，是正常行使监督权利的异化形式。一方面，受到诬告行为的影响，纪检监察机关的办案方向容易被误导，给本就繁忙的纪检监察工作带来额外的工作任务，为全面深入了解举报人反映的相关情况，在对诬告甄别定性时，纪检监察机关需要投入相应的工作资源，增加了不必要的人力、财力、物力成本，致使有限的精力分散在“无意义”的证伪中。另一方面，在确认属于诬告之后，为了最大限度地消除诬告对被诬告者造成的恶劣影响，纪检监察机关不仅需要为被诬告者澄清正名、恢复声誉，同时对于符合追责标准、违反党纪国法的诬告行为人也要追究其责任，两者都会进一步耗费纪检监察机关的时间和精力，极大浪费了公共行政资源。长此以往，对纪检监察队伍的能力和形象也是一种打击。

诬告行为威胁组织正常秩序与公信力。诬告发生后的一段时间内，被诬告者一方面需要分散精力配合相应的调查，影响正常工作安排，同时对被诬告者的恶意中伤可能引发组织内部成员间的相互猜疑，容易滋生矛盾。诬告既违反党的纪律，更违反法律法规，长此以往会造成“劣币驱逐良币”，从而破坏组织原有的稳定环境。此外，组织在对该诬告进行澄清时如没有及时采取措施，或是虽然澄清了但澄清的层次和覆盖度较之诬告的等级和波及面不成比例乃至严重失调，对被诬告者本人来说可能难以起到应有的“治病救人”效果，在更大范围内则可能会降低组织在党员干部中的公信力，进而损害组织权威、破坏组织形象。

诬告行为破坏政治生态与社会风气。诬告行为有可能在干部之中助长“洗碗越多、摔碗越多”的错误观念，形成“人人为敌”的紧张氛围，恶化组织内部的政治生态。政治生态逐渐恶化的单位和地区，干部之间乃至干群之间的猜疑和提防则会愈发严重，隔阂和裂痕也会进一步加深，整个区域的社会风气也随之恶化，进而形成恶性循环。此外，政治生态好比自然环境，容易受到污染，而诬告行为处置不当的话极有可能破坏当地的政治生态，尤其是对主要领导或是对积极作为的干部的诬告，处理不慎则有可能带来“破窗效应”，给更多的干部群众树立反面典型，从而进一步败坏党风政风和社会风气。政治生态与社会风气一旦出现问题，想治理和恢复则往往需要付出高昂的代价和漫长的时间。

二、诬告行为的成因

治理诬告行为的制度规范不够详尽，实践中未灵活运用。虽然已有法律法规为诬告行为治理提供了一定的制度依据，但相较而言缺乏针对性和有效性，对诬告行为的具体情形与处置方法有待进一步细化完善。具体而言，党纪国法中涉及诬告行为的条款还不够清晰，在甄别方式、查证事实、追责程序等方面的可操作性不足，且相互之间衔接不够顺畅、协调不够紧密。同时，现有的匿名举报方式为“别有用心之人”提供了“身份保护”，容易让他们钻空子，客观上为滥用检举控告权利提供了生存条件。且不同单位地区之间的处罚标准存在差异，自由裁量空间较大，个别地方对诬告行为采取“宁可信其有、不可信其无”的简单粗暴的处理方式，对诬告事项搞模糊处理，进一步降低了法律制度的威慑力。另外，基层作为诬告行为发生的重灾区，开展诬告行为查处工作相对较少，对运用党纪国法的定性与把握可能不准，工作中有一定的顾虑，开展治理诬告行为的经验与成效稍显不足。当法律制度无法对其有效规制时，诬告行为就会泛滥成灾。

诬告行为需要付出的成本过低，对其惩戒力度不够。为了降低被发现的可能，诬告行为人多采取匿名方式进行诬告，这导致诬告本身就很难查证，即使诬告行为人的诬告行为被查实，现有法律与地方规定也已对诬告行为的严重程度及其相应的处置措施形成一定的梯度，但在实际操作中对诬告行为人的处罚惩戒力度有限，往往以批评教育、劝勉谈话、警告制止等为主，对其进行从重处罚乃至追究刑事责任的更是少之又少。鉴于此，诬告行为人可能获得的“收益”远大于其需要付出的成本，如对他们的处罚远小于对被诬告者和社会造成的负面影响，就难以起到警示作用，更难以形成威慑效应，使诬告行为数见不鲜、屡禁不止。

“别有用心之人”的不良心理需求诱发诬告行为产生。动机是行为产生的主要原因，诬告行为人在外界各种事件刺激下致使出现心理失衡、产生发泄需要，进而促使诬告行为的动机形成。例如，有的人为追求权力地位，为了在提拔重用中占得先机，不惜代价铤而走险诬告他人，混淆组织视线、影响他人进步，自己顺势而上。有的人看别人工作干得好，对优秀者心生嫉妒、心怀怨恨，为了泄愤打击他人，诬告他人以起到损害名誉、败坏名声的作用，让上进者失去劲头。个别人与他人长期存在矛盾分歧、形成恶性攀比或是有利益纠纷，极尽恶意中伤之能事，给他人使绊子、放暗箭。还有的人为了实现自己不可告人的目的，或是直接张冠李戴、颠倒黑白散布谣言，制造引人关注的新闻效应，或是对道听途说、捕风捉影来的内容添油加醋，采用匿名手段对他人进行诬告。

三、加强诬告行为治理的有效路径

完善党纪国法制度建设，维护党员干部合法权益。为党员干部干事创业保驾护航需要筑起法律制度的“保护墙”，真正实现为担当者担当、为负责者负责。首先，进一步完善规范化、程序化的法律制度体系，从诬告行为的界定，调查的权限程序、适用情形、范围方式、惩戒措施等方面作出更为详细的规定，提高制度的可操作性，针对诬告行为治理的重点难点问题建章立制、形成闭环。其次，为被诬告者提供相应的申诉渠道，让那些遭到诬告的党员干部拿起党纪国法的武器积极自诉，使他们在保护自己不受诬告侵害时能做到“有法可依”。特别是对于正在提拔重用、评选表彰等重要时间节点被诬告的党员干部，可从制度层面探索实施延长考察期或是再次予以考察等相应“救济”措施，保护他们的合法权益，杜绝“一告事就黄”。再次，坚持实事求是、客观公正，将日趋完备的制度文本应用在具体工作实践中，严格执行《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国刑法》等涵盖诬告行为治理的党纪国法，对诬告行为进行严厉打击、严肃处理，如此方能匡正祛邪、激浊扬清。

建立干部澄清正名制度，旗帜鲜明为干事创业干部撑腰鼓劲。澄清正名制度“澄”的是事实，“正”的是士气。在彻底查清诬告行为事实的基础之上，要秉持高度负责的态度、坚持实事求是的原则，及时、全面、客观地为受到诬告的当事人澄清正名，做到应澄清尽澄清、应正名尽正名，为其消除顾虑、还清白者清白，切实提振被诬告者精气神。具体而言，各地可根据《关于做好失实检举控告澄清工作的意见》等相关规定并结合地方实践，细化澄清正名的主要原则、实施主体、适用情形、操作方式、范围时限等内容，确保澄清正名工作职责清晰、权责明确、精准高效，使澄清正名逐步走上制度化规范化轨道。组织要充分结合被诬告者的个人意愿、问题类型、影响范围等因素，有选择地采取书面澄清、当面澄清、会议澄清、通报澄清等多种方式。如，对工作中的诬告可以扩大范围进行会议或通报澄清，而对生活作风方面的诬告则可尽量缩小范围予以书面或当面澄清，让不明真相的党员干部和社会公众及时了解调查结果与事实真相。在澄清正名时坚持“一事一澄清”，只对诬告行为本身所指的具体问题进行澄清，而非对被诬告者作全面评价，后续也要对澄清正名效果进行长期跟踪，最大限度消除诬告的负面影响，帮助被诬告者卸下包袱、轻装前进，保护他们干事创业的积极性。此外，在完成对被诬告者的澄清正名后要及时对相关材料进行归档，存入被诬告者的廉政档案，并及时通报组织人事部门，充分释放正向激励效应。有条件的单位和地区还可以探索实施对被诬告者的补偿措施，以被诬告者的损失为基准，使诬告行为人在经济方面对被诬告者进行物质补偿，在一定范围内公开道歉，对被诬告者进行精神补偿。

健全诬告行为惩戒机制，开展诬告行为专项整治。首先，坚持事前预防与事后查处相结合，推动建立诬告行为治理常态化联合工作机制，形成衔接有序、运转有效的长效惩戒机制。加强纪检监察、公安司法、巡视巡查、新闻宣传、组织人事等部门的信息共享与联动处置，从分析甄别、综合查证、结果运用等多方面入手，建立诬告行为问题线索移送与办理结果反馈机制，一体提升针对日常检举控告与诬告行为的协同治理力度，以更好实施精准研判和打击。其次，本着“不冤枉一个好人、不放过一个坏人”的办案原则，在明确诬告行为的认定标准与处置程序的基础之上，坚持“一案双查”，对诬告行为人进行责任追究与倒查，做到事实清楚、证据确凿、定性准确，着力提高诬告行为的违规成本与惩罚力度。对构成诬告陷害罪的要依法追究刑事责任，对不构成犯罪但违反相关法律法规的由公安机关依法处理，对是党员干部的诬告行为人要同时依据党纪规定由纪检监察机关给予处理。再次，集中开展诬告行为专项治理行动，对涉嫌诬告的问题进行大起底、大排查，对有关线索在纪检监察机关与公安司法机关之间进行双向移送，形成发现一起、查办一起、处罚一起的高压态势。最后，在一定范围内及时公开通报诬告行为惩治的典型案例，以案释纪、以案释法，充分释放“诬告行为必受严惩”的信号，起到敲山震虎、杀鸡儆猴之效。此外，还可以探索实施诬告行为人“黑名单”制度，将多次实施诬告行为且屡教不改者纳入其中。这样一方面可对其之后反映的情况采取分类简易处置程序，快速处理相关控告，同时还可将其同步纳入严重失信人员名单予以制裁。对诬告行为“零容忍”，打出纪律处分、组织处理、行政处罚、刑事追究、社会规制等“组合拳”，使诬告行为人不敢诬告、不能诬告、不想诬告。

加强对被诬告者的关心，助推被诬告者脱离困境。除了严肃处理诬告行为人之外，也应关注被诬告者的工作生活情况，写好诬告行为治理的“后半篇文章”，使诬告治理既有“力度”又有“温度”，真正解开被诬告者的“心结”。首先，对那些在调查诬告行为期间暂时没有使用的干部，按照“分级负责、归口管理”原则，在核实情况、给出结论、澄清正名之后，该使用的使用、该提拔的提拔，不能因其接受过问询、配合过调查而戴有色眼镜看他们，甚至将之视作“异类”，有意疏远、冷落。其次，要防止“一澄了之”，严把“回访关”，做好被诬告者的思想和心理工作。应结合本人意愿对他们进行相应的心理咨询、思想疏导、谈心谈话，并开展持续回访，充分全面了解被诬告者的思想、工作、生活等方面的情况，跟踪保障其合法权益，让他们感到来自组织的关心和信任，帮助他们放下思想包袱、解除后顾之忧，凝聚担当作为正能量。再次，坚持原则、守好底线、防止偏袒，不鼓励以照顾弱者、提供帮助为由搞“松绑”、开“绿灯”，赋予被诬告者不应获得的额外资源。一方面，对被诬告者及时关心帮助有助于他们尽快走出阴霾，恢复干事信心、重燃创业之火。另一方面，组织对被诬告者的热情关怀与包容接纳，既是在内部表明组织态度、彰显组织温度，也将有助于推动形成积极向上的组织氛围，进而提升组织公信力、重塑组织权威，实现政治效果与社会效果的有机结合。

深入基层开展宣传活动，引导干部群众正确检举控告。治理诬告行为不仅要从已有的既定事实出发，更要着眼源头，将诬告行为治理的关口前移，双管齐下，通过全方位、常态化、高质量的宣传工作，引导树立正确观念、扭转不正之风。首先，发挥报纸杂志、广播电视等传统媒介的影响力，并充分借助公众号、短视频等网络新媒体的下沉优势，以干部群众喜闻乐见的形式、用通俗易懂的言语，开展广泛深入的学习教育，推动宣传活动进机关、进社区、进乡村。其中可着重强调合法合规检举控告的范围、方式、流程等方面的知识，着力提高党员干部与社会公众的法治意识与道德水平，积极引导他们正确进行举报监督、合理合法表达诉求、客观公正反映问题。其次，在依法依规依纪的前提下，从严从重从快处理诬告者，亮明坚决反对并打击诬告行为的坚定态度，以起到警示威慑作用，倒逼部分“别有用心之人”摒弃“法不责众”的错误思想。再次，对于热衷传播虚假诬告信息的群体，一方面要揪出散布此类言论背后的“操盘手”“策划人”“发起者”，形成震慑效应，更重要的是引导干部群众充分认识造谣传谣的行为本质与违法成本，让谣言真正止于智者，减少诬告行为所带来的负面溢出效应。只有坚持疏堵结合、标本兼治，将诬告行为的念头“扼杀在摇篮”，不断营造风清气正、求真务实的政治生态，持续倡导形成自觉抵制诬告陷害行为的社会风气，才能有效提升诬告行为治理效能。

干部是推动党和国家事业发展的中坚力量。新时代新征程，以进一步全面深化改革纵深推进中国式现代化对党员干部提出了更高要求。坚持从政治和全局高度认识和把握治理诬告行为，加强谋划部署、组织一体推进诬告行为治理，既是严明政治纪律、匡正政治风气、净化政治生态的重要抓手，更是有效促进全党上下团结奋进，营造想干事、能干事、干成事的良好氛围，激励广大党员干部廉而有为、勤勉敬业的应有之策，为建设高素质干部队伍保驾护航。

〔本文系国家社科基金重点项目“完善干部担当作为的激励机制研究”（项目编号：20AZD020）阶段性成果和上海交通大学文科创新项目和智库引导项目阶段性成果〕

刘帮成，上海交通大学国际与公共事务学院副院长、教授，上海市创新政策评估研究中心主任，上海市行政管理学会副会长