林辉煌：贫困的能力结构——一个解释框架

内容摘要：贫困描述的是家庭可支配收入无法充分满足家庭基本需求的一种匮乏状态。资产理论能够解释可支配收入来源的问题，但是无法解释家庭基本需求成本的问题，而且对资产的解释，最终也会回到能力问题上。既有的能力理论呈现解释层次错位和过度抽象化的状态，本文将扩展能力理论的研究，采用能力结构的框架来解释贫困生产的原因，论证家庭能力、社区能力和国家能力的不足是导致家庭可支配收入不高、以及家庭基本需求成本过高的根本原因。贫困治理需回应贫困的生产原因与返贫原因，促进家庭、社区和国家三层能力的持续积累，才能真正减少贫困和预防贫困，进而推动国家的现代化转型。

关键词：贫困 能力结构 家庭能力 社区能力 国家能力

中国的脱贫攻坚战，到2020年已经进入尾声。但是，作为一个社会问题，贫困尤其是相对贫困依然会以各种形态存在于2020年之后的中国社会。如何巩固脱贫攻坚战的既有成果、预防返贫及新型贫困形态的产生、有效治理相对贫困，是2020年之后贫困治理工作的关键所在。为此，我们必须从既有的扶贫经验出发，进一步在理论层面上厘清贫困的属性与生产机制。

一、收入、消费与贫困

学界在界定贫困问题的时候，一般都是围绕收入展开的。然而因为被调查者倾向于隐藏自身的真实收入，导致收入的测算有可能被低估。因此一些学者提出，采用消费/支出变量来测量贫困状况更为真实可靠。以消费为变量，可以对贫困进行不同的分类：在所有时间内都保持低消费的是持久性贫困，由于消费的跨期变动而导致的贫困为暂时性贫困，由于平均消费持续低迷的是慢性贫困。也有学者结合收入和消费两个变量重新理解贫困的类型，将家庭的收入和消费都低于贫困线标准的状态称为持久性贫困，将家庭的收入低于贫困线而消费高于贫困线的状态称为暂时性贫困，而将家庭收入高于贫困线、但是消费低于贫困线的状态称为选择性贫困。根据消费来测量贫困可能存在两个问题：第一，收入低于贫困线而消费高于贫困线的家庭，不一定是因为既有资产较多，也有可能是通过举债来消费，其自身的真实消费能力不一定很高；第二，收入高于贫困线而消费低于贫困线的家庭，如果消费是可以自行控制的，仅仅是因为生活习惯或宗教习惯而保持低消费水平，那么就没有理由将其视为贫困户。

以收入指标为基础，我们可以进一步讨论贫困的属性。绝对贫困理论认为，贫困是一种客观的存在，而不仅仅是比较（相对）的产物或想象（主观）的产物。当家庭的可支配收入不足以维持家庭成员身体正常功能所需的“最低”或“基本”数量的生活必需品集合（主要包括食品、衣服等），这种生计资源的匮乏状态就是一种典型的绝对贫困，亦即生计贫困。生计贫困的概念始于20世纪初期，用来描述一个家庭难以生存的绝对困境。从生物学的角度来看，维持生存需要最基本的营养条件，而这些营养条件是可以精准测量并转化为基本的收入指标。到20世纪中期，考虑到贫困家庭的社会需求和人力资本积累的需要，诸如公共卫生、教育和文化设施等社会保障内容被加入绝对贫困的收入测度中，由此产生了基本需求的概念。所以，作为真实存在、触手可及的贫困，一般被描述为家庭基本需求的匮乏，人们可以利用绝对贫困线来测度贫困的广度和深度。大致而言，家庭基本需求包括食物、穿戴等基本生存需求，以及基础教育、基本医疗、基本住房等基本社会需求；贫困所描述的正是家庭可支配收入低于家庭基本需求成本的一种状态。

根据家庭基本需求的成本，可以合理确定贫困线的水平，具体方法包括预算标准法、食物支出份额法、马丁法和食物-能量摄取法等。从现有贫困线的确定方法来看，主要依据的是食物支出，强调食物在维持家庭成员身体能量的作用是贫困线确定的基础。虽然非食物支出在贫困线的确定过程也被考虑进去，但是基本上都属于家庭基本生存需求，至于教育、医疗、住房等基本社会需求的成本则较少在贫困线的确定中得到充分反映。换言之，官方的绝对贫困线标准常常低于实际的家庭基本需求成本。

如果说绝对贫困测量的主要是家庭收入无法满足基本需求的一种匮乏状态，那么相对贫困测量的主要是社会的不平等；相对贫困不再基于基本需求，而是基于社会比较。如果所有家庭都能够实现其基本需求，那么还存在贫困问题吗？相对贫困理论要回答的就是这个问题。根据该理论，那些在物质和生活条件上相对于他人匮乏的状态就是相对贫困。相对贫困关注的不仅仅是物质条件在客观上的差异，还有因为这种差异所可能带来的社会排斥与相对剥夺感。经济发展所带来的贫富差距的扩大，以及这一差距所带来的严重的社会和政治紧张局面，对社会凝聚力具有极大的破坏性。贫富差距剧增以及相对贫困的形成，实质上是整个社会资源分配不平等所导致的相对窘迫状态。

相对贫困的测量，一般以相对贫困线为标准。而相对贫困线的制定方法主要有以下四种：第一种是预算标准法，即由专家所研究的贫困群体的代表根据社会认可的生活水平制定的收入贫困线；第二种是社会指标法，即通过计算群体成员的剥夺程度、依据收入和剥夺程度的关系来计算贫困线；第三种是ELE法（extended linear expenditure system），即以拓展线性支出系统为理论基础制定的贫困线；第四种是收入法，即以社会收入集中趋势的一定比例作为相对贫困线，如均值和中位数，比如世界银行认为只要是低于平均收入1/3的社会成员即可视为相对贫困人口，欧盟则将收入水平位于中位收入60%之下的人口归入相对贫困人口。

前文的讨论主要涉及贫困问题的两个层面，即贫困的客观性问题和贫困的测量指标问题。关于贫困第三个层面的讨论是如何测量总体贫困，即如何对穷人进行“加总”，这是制定减贫政策的必要前提。

对穷人的“加总”，就是把对个别穷人的描述变成某种贫困的测量。流行的做法是，先计算穷人人数，再计算穷人人数相对于社会总人数的比率。这种数人头的方法（head-count measure）实际上测度的是贫困发生率，这在阿玛蒂亚·森看来至少存在两大缺陷：第一，没有考虑穷人收入低于贫困线的程度（贫困深度），在不影响富人收入的情况下，整体穷人的收入减少并不会改变对穷人的人数度量；第二，对穷人之间的收入分配不敏感，尤其是当收入从一个穷人向富人转移时，穷人的人数度量也不会增加。以贫困发生率为基础制定出来的减贫政策，往往导致扶贫资源分配上的“劫贫济富”效应。因为这一类减贫政策的评价标准主要是降低贫困发生率（减少贫困人口数量），而实现该目标最有效的方式就是集中资源优先扶助那些收入接近贫困线的较“富裕”的贫困人口，忽视最贫困的人口。

为避免上述问题，总体贫困的测度应当包含三个维度，即贫困广度（贫困人口数相对于总人口数的比率）、贫困深度（贫困人口收入与贫困线之间的差距）、贫困强度（收入在贫困人口间的分配）。利用森构建的公式，即为P=H{I+（1-I）G}，P是总体贫困度量，H是贫困人口比率，I是收入缺口比率，G是穷人之间收入分配的基尼系数。Sen指数确立了贫困指数研究的基本框架，后续的研究者虽然提出很多其他指数，但是除了SST指数（Sen-Shorrocks-Thon）和FGT指数（Foster、Greer & Thorbecke）外，在测量性能上明显超越Sen指数的几近于无。SST指数克服了Sen指数在连续上的不足并消除了Sen指数在转移公理上的局限性，而FGT指数对贫困深度的反映更直接、更细致，且拥有Sen指数和SST指数所没有的加性分解性（Additive decomposability axiom）。

无论是Sen指数，还是SST指数和FGT指数，都是在一个特定时间点静态地度量家庭的贫困状况，而没有将家庭的未来福利或风险因素考虑进去。针对这个问题，近年来兴起了有关贫困脆弱性的研究，揭示了非贫困家庭陷于贫困的风险可能性。从这个意义上讲，贫困脆弱性是一种前瞻性的测量，测度的是家庭暴露于未来风险而给家庭生存发展可能带来的影响。

实际上，贫困脆弱性的理论需要解决两个层面的问题。第一是贫困的本质问题，即回答未来的贫困是什么？在这一点上，贫困脆弱性与收入贫困并无二致，都是将贫困界定为家庭收入无法充分满足家庭基本需求的一种匮乏状态或相较于其他社会成员的相对匮乏状态。第二层面的问题，就是研究可能导致未来家庭陷于贫困的风险因素，本质上就是对致贫因素的研究。在这一点上，贫困脆弱性的研究开启了下一节有关资产和能力的研究。

二、资产、能力与贫困

上一节主要讨论贫困的属性问题，即个体贫困的识别指标、贫困的客观性以及总体贫困的测度。这一节将从既有的资产理论和能力理论入手，讨论贫困生产的机制。

资产理论认为，资产的匮乏是贫困之所以发生的根源。我们应当超越以前那种将减贫政策集中在收入和消费基础上的做法，更多关注储蓄、投资和资产的积累，建立以资产为基础的福利政策，寻求社会政策与经济发展的有效整合。以资产为基础的政策设计，不仅仅是针对家庭，而且也针对社区。

资产理论相信，建立以资产积累为核心的社会政策，比紧紧盯着收入的政策更有利于促进经济社会的发展，从长期来看，一种投资驱动的经济要远优于消费驱动的经济。拥有资产被认为能够改善经济稳定性，将人们与可行有望的未来相联系，有助于中产阶级的形成和壮大，培育能够进行财富积累、长期思维、具备积极的公民性的现代家庭。英国于2005年建立了儿童信托基金，赋予所有在英国出生的新生儿一份个人存款账户，而且对低收入家庭给予了更多的补助，这是全球第一个全民性的（所有儿童）、进步性的（穷人获得更多补助）、以资产为基础的社会政策。新加坡的中央公积金则是全世界内容最丰富的以资产为基础的社会政策。

我们可以将收入和资产置于同一个连续统的两端，收入的关键尺度是稳定性，资产的关键尺度是限定性，收入和资产在连续统的中间几乎会合——一种稳定的权利收入在很大程度上相当于一种完全限定性资产。私人或公共来源的权利收入是最稳定的收入，比如基于残疾或孤寡的补贴。完全限定性资产由个人拥有，但是个人不能直接占有这些资产，比如退休养老金。个人退休账户，则属于部分限定性资产。对所有形式的金融证券、房地产和其他资产的投资，属于非限定性资产。（见图1）

图1 收入与资产的连续统

资产在形态上包括有形资产和无形资产，它们共同构成了家庭收入的来源。有形资产主要包括货币储蓄、不动产、机器、家庭耐用品等。无形资产主要包括享有信贷、人力资本、文化资本、非正式社会资本或社会网络等。

作为影响收入的关键因素，资产的分布状况在很大程度就决定了贫困的分布状况。一般来说，资产不平等的国家，其收入不平等的情况通常也比较严重。在发展中国家，收入不平等的一种重要关联因素是土地分配的不平等。自然资源的贫乏或开发利用不足，在很大程度上造成了区域性的贫困；低水平的人力资本，则使得贫困人口几乎被锁定在一个经济社会低度发展甚至停滞的恶性循环之中。

由此可见，资产的多寡可以解释家庭可支配收入的来源。但是，资产理论作为贫困生产的解释机制，也存在不足之处。经验表明，对于权利和能力缺失的人群而言，即使拥有房子和土地等资产也不一定能够确保其过上富足的生活。这意味着存在一个权利结构和能力结构的问题，它们的缺失很可能会影响资产的收入转化率。所谓“能力”，看起来似乎与资产理论中的政治资本和部分人力资本、社会资本类同，然而在阿玛蒂亚·森看来，这些都属于个人资源的范畴。森的能力理论认为，所有资源都还存在一个转化的问题，而转化率受到权利和能力整体设置的影响。也就是说，资源和能力应作为两个理论范畴区分开来。按此分析，对资产与贫困关系的解释并不具有必然性，最后往往要回到能力的问题上。

正是基于对以资源（尤其是收入）为基础的减贫政策的不满，森提出了能力贫困的概念。在他看来，贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下；贫困应当被视为达到某种最低可接受的目标水平的基本能力的缺失；换言之，贫困并不是个体福利少，而恰恰是缺少追求个体福利的能力；如果我们只关注收入的多少，那么剥夺的程度就可能被低估，因此有必要明确引入能力缺失的概念。如果我们将能力作为贫困的属性来理解森的能力理论，很容易陷入过度抽象化以致于难以测量贫困的困境之中；在这里，森的能力理论存在解释层次错位的问题。为避免这一问题，我们可以从贫困生产的角度来从新解读森的能力理论，即把能力的匮乏视为贫困产生的原因而非贫困的属性。这样一种解读方法不仅不会减损森的理论贡献，而且能够使其能力理论的论述层次更为清晰。

森的能力理论包含着一对关系紧密的概念，“生活内容”和“能力”。“生活内容”既包括最基本的生活内容，如获得良好的营养供应、避免那些本可避免的死亡和早夭等；也包括更为复杂的成就，如获得自尊、能够参与到社会活动中等等。而与“生活内容”概念密切相连的是可实现生活内容的“能力”概念，它表示人们能够获得的各种生活内容（包括某种生存状态与活动）的不同组合，反映了人们能够选择过某种类型的生活的自由。这些“生活内容”，在很大程度上可以视为“家庭基本需求”；而“能力”则是家庭基本需求能否得到满足的原因。

受到森的能力贫困理论的影响，联合国在1997年《人类发展报告》中提出一个度量贫困的新指标，即“人类贫困指数（HPI：Human Poverty Index）”。根据人类贫困指数，在发展中国家，贫困是由未存活到40岁的人的百分比、文盲率、缺乏保健服务和安全饮用水的人所占的百分比，以及5岁以下的儿童体重不足的人所占的百分比来衡量的；发达国家则是由未存活到60岁的人的百分比，功能性文盲率、收入低和长期失业来衡量。2000/2001年世界银行的《世界发展报告》也吸收了能力贫困概念，将贫困定义为福利被剥夺的状态，它不仅指收入地位和人力发展不足，还包括人对外部冲击的脆弱性，以及缺乏发言权、权利被社会排斥在外。

从相对贫困的角度来看，贫困的本质是一个不平等的问题，贫困的治理则是对平等的合理恢复。在很大程度上，收入和资产的平等分配都可以归结为德沃金的资源平等问题，与此相对应的则是森的能力平等，这是针锋相对的两种平等理论。两种平等理论的分歧在于：第一，资源平等关注的是个人所拥有的资源是否平等，而能力平等关注的则是资源转化能力是否平等。第二，资源平等主张排除原生运气对分配的影响，使人们在非人格资源（如土地、房屋等）上达到平等，并对人格资源（健康、才能等）处于不利地位者进行补偿；能力平等认为不仅应该关注资源的分配问题，更应注重由社会环境以及偏见等因素所造成的不平等。第三，资源平等对人际相异性的问题视而不见，而能力平等则强调人际相异性的重要。大略而言，资源平等更为关切的是程序上的平等，只要对资源进行最大限度的平等配置（包括对初始条件不平等的弥补）即可，至于资源本身的使用效果则无需予以考虑；能力平等则更强调实质平等，因此要关注资源转化（为自由）的能力是否平等，以及由于社会结构本身的问题所可能造成的不平等。

能力理论对贫困产生的原因做出了深刻的分析，贫困的治理不仅仅是资源能否平等配置的问题，更是资源能否平等转化为“生活内容”亦或“自由”的问题。但是，森的能力理论也存在自身的困境。第一，能力的概念过于抽象，没有明确具体的内容，这在一定程度上降低了该理论对具体贫困问题的解释力以及在具体政策制定中的指导意义。第二，森的能力理论不能有效解释家庭基本需求成本，因而无法全面解释贫困生产的机制。

三、贫困的能力结构

对于贫困生产的讨论，能力是一个关键的概念。为了克服森的可行能力理论所存在的问题，我们需要重构能力的理论框架，将能力概念操作化，同时引入社区和国家的视角，从而尝试对家庭基本需求成本的产生和控制作出解释。我们将改造后的理论称为“贫困的能力结构”，它不否定在贫困生产过程中个体主观能动性的作用，但是更为强调结构本身的决定性作用。引入新的主体之后，能力结构理论被操作为家庭能力、社区能力和国家能力三个层面，他们共同作用于家庭可支配收入和家庭基本需求成本，从而形塑了贫困的生产机制。之所以不把个体因素纳入能力结构体系之中，是因为个体因素在很大程度上取决于家庭能力的影响，个体是否聪明、健康、努力，最终都可以归因于家庭、社区和国家的结构性作用。

贫困的形成，首要原因在于家庭能力的匮乏，无法获得足够的收入来满足家庭基本需求。家庭能力主要包含知识能力、健康能力和交往能力等；家庭能力水平越高，家庭可支配收入越高。知识能力可以用家庭平均受教育水平（或家庭成员受教育的最高水平）来衡量。健康能力可以用家庭平均健康水平（营养、身高、寿命、患病情况等）来衡量。交往能力可以用家庭社会网络的规模来衡量。社会网络的规模越大，家庭的社会支持度越高，可以获得的资源（经济救济、工作机会）越多。知识能力、健康能力、交往能力既可能相互强化，在家庭资源有限的约束下，三者也存在竞争关系。例如，在家庭资源匮乏的情况下，投入教育的资源增多，意味着投入健康和社会交往的资源就会减少。

在现代国家建设中，社区能力的本质在于实现社区需求与国家资源的有效对接，从而为社区成员提供公共服务和公共品的能力。社区能够提供越多、越好的公共品，家庭的可支配收入就有可能得到提升，而家庭基本需求成本则有可能得以降低，从而减少贫困发生的可能性。社区能力可以进一步分解为三种能力，即表达能力、整合能力和执行能力。表达能力是指社区作为一个整体表达意见和需求的能力，可以通过表达人数和表达渠道来衡量表达能力的强弱。整合能力是指社区作为一个整体对不同意见、不同利益进行协商并使之达成一致的能力，可以通过协商次数和协商达成一致的次数来衡量整合能力的强弱。执行能力是指社区作为一个整体将社区公共意志落到实处的能力，可以通过治理钉子户的效果和公共品建设是否如期完成来衡量执行能力的强弱。社区的表达能力、整合能力、执行能力环环相扣，互相渗透。在社区公共意志的整合、执行过程中，实际上也离不开表达能力的基础性作用；而充分的社区表达，实际上也能起到一定的整合功能，社区执行能力的有效实现，在本质上就是对不同意见的再整合；充分的社区表达与有效的社区整合，最终将有利于推动社区公共意志的执行。

与社区能力类似，国家能力的核心功能在于有效提供公共产品，区别在于，在现代社会，由国家提供的公共品更为广泛、更具基础性。国家能力越强，能够提供越多、越好的公共品，一方面可以提高家庭可支配收入，另一方面可以降低家庭基本需求的成本。国家能力还可以具体细分为四种能力，即渗透能力、动员能力、统筹能力和治理能力。渗透能力是指政府自上而下投入人力、财力的能力，衡量标准是人力、财力的投入量和效果。动员能力是指政府动员人力、财力的能力，衡量标准是因政府动员而新增的人力、财力的数量和效果。统筹能力是指政府对既有资源进行优化配置、公平分配的能力，衡量标准是政府统筹既有资源的数量、效果以及统筹层级与统筹需求的匹配程度。治理能力是指政府与社会对接的能力，衡量标准是政府与社会互动的频率和效果。渗透能力、动员能力、统筹能力、治理能力构成统一的国家能力体系，缺少哪一方面，国家的公共品建设都不容易实现。渗透能力、动员能力、统筹能力分别涉及政府对资源的投放、筹集和配置，而这三个方面都离不开治理能力来沟通国家与社会的关系；而国家与社会良性互动的能力，则是在政府投放、筹集和配置资源的过程中逐渐形成与强化的。

贫困往往不是哪一种能力的匮乏单独造成的，而是在家庭能力、社区能力和国家能力的共同作用下产生的。因此有必要仔细分析这三种能力之间的相互作用。

家庭的教育水平、健康水平越高，交往能力越强，社区作为一个整体越有可能充分表达和整合不同意见，并且将形成的合作方案落到实处，从而推动社区公共品的建设。社区能力越强，越有可能将国家资源引入社区、形成公共产品，从而为提升家庭的教育、健康和交往水平提供条件。有些政府项目虽然已经到达村口，但是因为村民无法达成一致意见或者无法有效治理钉子户，结果导致项目进不了村，农民享受不了相应的国家资源。良好的社区能力，不仅能够带来公共产品的有效落地，还有助于抑制不合理的社会交往成本，使人情不至于异化。

家庭能力越强，越有可能与国家形成良好的互动，准确表达家庭发展的内在需求，使国家资源的投放更具针对性。换言之，现代化的国家建设，离不开现代化的家庭基础。而家庭能力的发展与积累，更离不开国家能力的支撑。国家对资源的筹集、配置与投放，是家庭享受良好教育和医疗条件的重要保障；减少医疗和教育方面的“非收入贫困”，公共部门进行有针对性的干预具有关键性的作用。从这个意义上讲，家庭能力的匮乏，本质上是国家能力不足的后果。

国家资源的投放要最大程度发挥效用，需要准确回应社会需求，这就离不开社区能力的作用。社区能力的本质在于搜集、整合、执行分散农户的需求，只有当社区能力足够强，方能将这些分散的需求整合起来并实现与国家资源的有效对接。离开社区，让国家直接与个体家庭打交道，既无效率也不现实。社区能力的发展与积累，也离不开强有力的国家支持。社区的功能就在于实现国家资源与社会需求的有效对接，如果没有国家资源的持续性输入，社区能力往往会逐渐萎缩。

作为能力结构的三个维度，家庭能力、社区能力、国家能力在贫困生产与治理过程中共同发挥作用。家庭能力的积累，很大程度上取决于家庭资源的配置模式。若家庭资源只够维持基本的生存需求，而没有更多的资源投入到教育、健康和社会交往上，那么家庭能力就不可能得到发展。因此，发展家庭能力，需要国家资源的有效介入，比如建立良好的教育系统、医疗系统、水利系统、社保系统等，将国家投放的教育资源、医疗资源、水利资源、社保资源等转化为家庭能力发展的资源，从而降低风险和冲击带来的影响、防止贫困的发生。然而，国家资源不可能直接渗透到家庭，这些资源需要通过社区这一中介发挥作用。换言之，家庭发展需要什么样的资源，只能借助社区的整合得以表达，从而实现需求与资源的对接；国家资源往往以公共品的形式发挥作用，而这些公共品要真正落地，也离不开有效的社区支持。

四、贫困治理与现代国家转型

贫困的形成，直接原因是家庭可支配收入不足以支付家庭基本需求成本。而低收入水平和高昂的家庭基本需求成本，从根本上讲是能力结构的缺陷造成的。国家能力、社区能力和家庭能力的不足，导致家庭成员一方面没有能力获得好的工作机会（从而获得稳定的收入），另一方面却要支付不合理的基本需求成本。从这个意义上讲，贫困治理应当聚焦于能力结构的进一步完善，从国家能力、社区能力、家庭能力三个维度出发，巩固既有的减贫成果，构建一套预防贫困、治理相对贫困及返贫问题的有效制度。

完善能力结构的过程，实际上也是现代国家的转型过程。现代国家的主要特征是，第一，国家能够提供有效的公共品建设；第二，良好的社会自治水平；第三，公民较高的国家认同。这三个特征分别反映了国家、社区和家庭的能力发展水平。

现代国家被要求承担越来越多的公共品建设职能，实现公共资源的有效配置和公平配置。配合这一职能的改革，是财税制度的集权化，越来越多的财税资源由政府（中央政府）掌控。这些资源的有效、公平配置，离不开强有力的国家能力。可以认为，国家能力是整个能力结构的核心，恰似整个经济社会建设的发动机。通过国家能力这一发动机，各项公共资源不断输入到社区和家庭，逐渐转化为社区能力和家庭能力。因此，贫困治理关键就看国家资源是否有效提升了社区能力和家庭能力。

现代国家不应是简单的、全盘官僚化的国家，更不是警察国家，由国家完全控制和按计划分配所有资源；现代国家的核心标志应当是国家资源（意志）与社会需求的有效对接。要实现这一对接，离不开社区的中介作用。如果说现代国家建设的宗旨是更好地造福于民众，那么国家能力的意义就在于将国家资源转化为家庭可持续发展的内生能力。而实现这一转化的重要媒介就是社区，通过社区能力这一转化器，分散的家庭需求可以整合起来对国家资源提出要求，国家资源也能够通过社区来准确回应家庭的需求。社区能力的积累，一方面要借助国家的资源，回应民众需求，另一方面也需要保持自身的主体性，而不至于演变成为国家官僚层级的一部分，或者是民众需求的简单传输器。社区能力建设的关键就在于能够实现民众与国家的有效对话，通过对话使双方学会合理妥协与良性合作的技能，共同完成公共品的建设。

现代国家，说到底就是现代家庭和现代公民。这意味着家庭应具备内生发展的能力，能够利用国家提供的各项公共品，提升家庭成员的受教育水平、健康水平和社会交往水平，并在这个过程中形成良好的现代国家认同。换言之，现代家庭不是简单地接受国家资源（等靠要），而是具备将这些资源转化为发展的能力。需要指出的是，家庭能力的积累，除了发挥主观能动性之外，更需要国家层面的政策制度设计和社区层面的有效整合机制。可以认为，贫困的生产首先源于家庭能力的不足，而家庭能力的不足则根源于社区能力和国家能力的不足。

总言之，贫困治理不应是简单的国家资源输入（到家庭），而需要建立家庭能力的积累机制；而家庭能力的有效积累，则离不开社区能力和国家能力的支持。减贫政策，不应简单地着眼于家庭收入表面的提升，而应当直接回应贫困的生产机制，致力于解决致贫的根本原因。换言之，减贫政策只有解决了贫困的原因，即推动家庭、社区和国家三层能力的持续积累，才能真正减少贫困、预防贫困。传统的减贫政策很大程度上只是一种临时性的、事后的补偿机制，无法通过能力建设来抵御贫困的风险。从这个意义上讲，能力结构的理论框架作为一个整体，既是理解贫困生产的关键，也是制定减贫政策的理论基础。当然，三种能力的水平在很大程度上受制于国家和地区的经济社会发展状况，能力建设本身也需要大量的资源投入。因此，应当历史地看待能力结构的问题，而不应急于求成；如何科学合理地布局家庭能力、社区能力和国家能力的发展，是另外一项值得深入探讨的课题。

作者单位：华南理工大学公共政策研究院；转自：《乡村治理评论》2024年第2期