周方银：中国周边安全环境新变化与周边外交策略选择

内容提要：特朗普再次执政后大国关系面临更大不确定性，安全因素对经济合作产生更大干扰，中国周边热点问题管控难度增大。同时，不确定和不稳定的地区环境凸显了国际合作的重要价值，加快发展仍然是周边地区的主要问题，中国周边国家需加强经贸合作以应对特朗普冲击，美国扩展盟伴体系的边际空间有限，这些因素给中国周边外交带来重要机遇。面对周边安全环境新变化，中国可积极向国际社会注入更多确定性，向外部世界展示自身坚持对外开放、推进国际合作的态度和行动，有效参与管控周边热点问题，推动经济合作“去安全化”，稳步提升对周边秩序的影响力、塑造力。

关键词：周边外交 周边安全 大国竞争 泛安全化 地区秩序

周边是中国安身立命之所、发展繁荣之基。2013年10月，习近平主席在周边外交工作座谈会上强调，“无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极为重要的战略意义。”周边外交是中国特色大国外交的重要组成部分，中国政府一直把周边外交放在外交战略的重要位置。当前中国的周边环境异常复杂多变，大国竞争对周边形势的影响增大，不确定、不稳定因素进一步凸显，这对中国周边外交提出新的挑战，同时，地区形势变化为中国经营与塑造周边环境提供了新的机遇和条件。

不确定性使中国周边安全环境更趋复杂

在动荡不安的国际背景下，随着特朗普再次执政，中国周边地区的大国关系面临更大的不确定性，安全问题与经济问题复杂交织的程度将进一步加深。当前及未来一个时期，中国周边外交面临的安全环境将更趋复杂。

首先，大国关系面临更大的不确定性。2017年底以来，美国显着加大对华遏压力度。随着特朗普再次上台执政，未来几年中美关系的不确定性增大，特朗普贸易保护主义政策将对中美贸易关系形成巨大冲击。特朗普促进美国制造业回流、压制中国在全球供应链中地位的做法，将加剧中美在经贸领域的紧张关系，导致全球贸易体系与地区贸易格局不稳定。特朗普可能在军事安全领域对中国采取强硬姿态，包括在南海、台湾等问题上采取挑衅性行动，给中美关系带来压力，影响周边地区的安全与稳定。特朗普政策风格多变，可能对拜登政府的一些对华政策作出重大调整，使中美关系的政策环境缺乏连贯性和可预测性。大国关系的不确定性使中国周边国家难以对地区形势的走向形成稳定的预期，不利于地区合作的推进，也影响中国周边安全环境的稳定性。

其次，由于美国持续在中国周边推动“小多边机制”，中国周边国家阵营化态势愈加明显。一是美国主导的盟伴体系内部紧密程度明显增强，美国与日本、韩国、澳大利亚等国军队的互操作性水平不断提高，增强了联盟的机制化水平和稳定性，使其形成更加强大的作战能力。二是美国主导的盟伴体系与该体系所针对的国家之间的界限逐步清晰，对立程度有所加大。三是其他国家面临越来越大的在大国之间选边站队压力。乌克兰危机加速世界极化进程。美国在一系列问题上施压中国周边国家，要求他们在是否制裁俄罗斯、是否支持“印太战略”、是否参与在供应链价值链领域的“去风险化”等方面明确立场，使周边国家面临的选边站队压力明显增大，难以在大国竞争中轻松地置身事外。

再次，安全因素对经济合作的干扰持续增大，地区议程中更多议题被安全因素左右，安全领域的零和博弈思维在地区事务中的影响增大。美国为了利用其在军事安全领域的优势地位排挤中国，推动经济问题安全化，把他国对美国的经济依赖武器化，导致“泛安全化”泛滥。2017年以来，美国强调“经济安全就是国家安全”，为经济问题“泛安全化”大开方便之门。拜登政府强调，“必须确保战略竞争对手不能利用美国和盟国的基础技术、诀窍或数据来破坏美国和盟国的安全”。由此，很多技术领域的问题也被赋予很强的安全色彩，导致“泛安全化”现象更加泛滥。美国推动的集团政治、阵营对立，使针对对手的安全化操作变得相对容易。“泛安全化”导致安全逻辑对经济合作的影响增大，恶化了国际合作的氛围，破坏了世界各国对国际经济合作网络的信任。当前，周边国家对于推进重大经济合作项目的态度变得更为慎重，对于经济合作可能带来的安全风险有了更大顾虑，地区经济一体化进程遭遇更大困难。

最后，中国周边热点问题的走向受到大国关系变化和周边国家间关系重组的显着牵引，管控难度增大。周边地区同时存在南海问题、中印边界问题、朝鲜核问题等多个难以解决的热点问题，它们牵涉为数不少的周边国家。这些问题往往涉及领土领海主权和权益争端，在矛盾爆发过程中很容易被符号化。随着美国加大对亚太事务的介入，在中国周边热点问题上采取更具倾向性立场，甚至挑动部分周边国家制造事端，中国周边热点问题的有效解决变得更为困难，其演进过程也出现更大的不确定性。当前，热点问题的演进与大国战略竞争、地区秩序转型更紧密地联系在一起，联动效应凸显。中印边界问题、朝鲜核问题、南海问题等，都深受美国对华政策调整以及大国关系变化的影响，其走向在很大程度上已经不由问题本身的性质所左右。

中国周边环境复杂多变彰显推动地区合作的重要性

当前，中国周边环境高度复杂多变，一方面对中国周边外交构成挑战，另一方面也彰显了推动地区合作的重要性，为中国周边外交孕育新的契机。

第一，中国周边形势不确定性增大，周边地区不稳定因素增多，进一步彰显了国际合作的重要价值。周边形势在政治、经济、安全、外交等领域广泛存在的不确定性容易引发相关国家安全焦虑，因此需要通过共同努力注入更多确定性。具有确定性的国际环境有助于推进国际合作，使各国感到更加安全，从而高度符合世界各国包括周边国家的利益，这也使中国为国际社会注入确定性的努力展现出更大的价值。几十年来，中国一直高度重视周边外交，高度重视与周边国家的合作，积极发展与周边国家的伙伴关系，坚持与周边国家共同发展。中国周边外交政策的连续性和稳定性成为周边地区一个突出的确定性因素。在动荡不安的国际背景下，中国通过自身努力持续为周边地区注入确定性，有助于维护周边环境的稳定，进一步赢得周边国家的信任，推动中国与周边国家关系不断深入发展。

第二，在大国战略竞争、地缘政治冲突影响外溢的背景下，地区经济合作的环境有所恶化，但加快发展的重要性迫切性更加凸显。客观上，大多数中国周边国家并不面临迫在眉睫的传统安全威胁，如何更好地实现发展才是他们面临的主要长期性问题。中国周边一些国家的国内政治具有脆弱性，经济发展的滞后可能放大其国内政治问题，为此，他们更要处理好发展问题。2023年，世界人均GDP为13169.6美元，人均GDP超过这一水平的中国周边国家只有新加坡、日本、文莱、韩国和俄罗斯，其数量不到中国周边国家总数的五分之一。大部分中国周边国家2023年的人均GDP在5000美元以下，其中，孟加拉国、乌兹别克斯坦、印度、老挝、吉尔吉斯斯坦、柬埔寨、朝鲜、东帝汶、巴基斯坦、尼泊尔、塔吉克斯坦、缅甸、阿富汗等13个中国周边国家的人均GDP在3000美元以下，他们在实现现代化方面还有很长的路要走。几十年来，中国一直致力于探索和实践中国式现代化，努力实现与周边国家的共同发展。为了推动共同发展，中国提出全球发展倡议，并发布相关概念文件、进展报告和成果清单。在具有高度不确定性的国际环境下，谋求共同发展是中国与周边国家可以深度合作的重要领域，双方可以在合作过程中遏制“泛安全化”现象的蔓延，使地区合作始终保持前进的动力。

第三，国际社会普遍预期特朗普政府将实施具有高度保护主义和霸凌色彩的关税政策，这将对全球贸易和地区产业链造成很大干扰，但也增大了中国周边国家加强经贸合作以缓解特朗普政府政策冲击的必要性。随着特朗普再次当选美国总统，中国周边地区的日本、韩国、越南、印度等多个国家处于美国可能发动的新一轮“贸易战”的浓重阴影之下。2023年，中国周边多个国家对美国的商品贸易拥有较大顺差，其中比较突出的是越南（832.4亿美元）、日本（616.7亿美元）、韩国（445.9亿美元）、印度（336.8亿美元）、马来西亚（159.4亿美元）和印度尼西亚（119.6亿美元）。其中，日本、韩国高度依赖美国提供的安全保护，这使其面对美国的贸易保护主义大棒时缺乏强力反击的底气，在特朗普政府的经贸高压政策下显得十分脆弱。特朗普政府可能在贸易领域采取的激进做法，将对越南、马来西亚等东南亚国家的经济增长产生冲击。面对特朗普政府高度不确定且对全球贸易格局具有很大破坏性的政策，很多周边国家深感寒意。在此背景下，与中国加强经贸合作有助于周边国家拓展承受美国压力的回旋空间，即使此前在拜登政府时期曾经积极配合美国地区战略的国家，也有寻找更多政策选项的战略需求。如2024年12月，日本外相岩屋毅访问中国，中日双方达成推动中日人文交流的10项共识。日本政府对华态度的变化虽然程度有限，但显示出其在面临特朗普政府可能施加的压力时，试图谋求中日关系基本稳定，以免陷入更大外交被动的战略倾向。与此同时，中印边界实现了相对稳定，韩国政府降低了“亲美疏华”的政策调门。新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院2024年发布的民调显示，对于“如果东盟必须在中美之间选择一方时，会选择哪一方”的问题，50.5%的调查对象选择中国，选择中国比例最高的是缅甸（75.1%），其他依次为印度尼西亚（73.2%）、老挝（70.6%）、文莱（70.1%）和泰国（52.2%）。这些国家从与中国的经贸合作特别是共建“一带一路”中获得了重要利益。这一事实说明，美国制造地区矛盾与冲突的做法不得人心，中国加强与周边国家经济合作的努力收到了明显效果。

第四，美国在中国周边建立“小多边机制”、强化针对中国的盟伴体系的边际空间有限。2018年以来，美国处心积虑地在国际上推动集团政治与阵营对抗，在中国周边建立一系列“小多边机制”，包括美日印澳四边机制，美英澳三边安全伙伴关系，蓝色太平洋伙伴关系，美日澳、美日韩、美日菲三边协作机制等。在美国持续推动下，中国周边地区客观上出现一定程度的阵营化，但与冷战时期相比，阵营化的速度要缓慢得多，而且没有形成阵营对抗的局面。在亚太地区，参与美国主导的针对中国的阵营主要成员包括日本、澳大利亚、印度、韩国、菲律宾。其中，韩国与菲律宾是在尹锡悦和小马科斯上台执政后，才以较大的幅度在对外政策上倒向美国的。总体上，真正深度参与美国“小多边机制”的周边国家属于少数。另外，泰国和巴基斯坦都与中国建立了高水平战略伙伴关系，并积极与中国构建双边命运共同体，他们原则上不会加入美国针对中国的阵营。美国在中国周边地区试图拉拢的伙伴国家越南、新加坡、印度尼西亚都反复表达了不愿在大国之间选边站队的立场，且越南、印度尼西亚都积极与中国构建双边命运共同体。特别是，中国积极加强与周边国家合作，为他们提供了不在大国之间选边站队的较大战略空间，这也增大了美国拉拢和施压周边国家参与其针对中国阵营的难度。即使像澳大利亚这样在安全上与美国紧密绑定在一起的国家，依然能够与中国加强经济合作，在特定时期改善对华关系。未来一个时期，美国在周边进一步拓展针对中国的“小多边机制”的空间相对有限。特朗普政府在国际上有很强的单边主义倾向，与拜登政府相比，其对于构建新的“小多边机制”的积极性明显下降，现有“小多边机制”的行动力也可能出现一定程度弱化，这有助于缓解中国周边外交面临的压力。

第五，过去几年，中国与周边国家的战略伙伴关系得到强化，周边命运共同体建设持续深入推进，显示中国与周边国家的合作能够克服国际环境的不利影响。2022年以来，中国与乌兹别克斯坦建立了新时代全天候全面战略伙伴关系，与塔吉克斯坦、孟加拉国建立了全面战略合作伙伴关系，与吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦、东帝汶、蒙古国建立了全面战略伙伴关系，中国与周边国家的战略伙伴关系进一步升级。中国在与巴基斯坦、老挝、柬埔寨、缅甸共建双边命运共同体的基础上，又与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、印度尼西亚、泰国、蒙古国、土库曼斯坦、马来西亚、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、越南等周边国家宣布共建双边命运共同体。在周边地区，中国—东盟命运共同体、中国—中亚命运共同体、澜湄国家命运共同体等区域性的命运共同体相继建立。在大国战略竞争、地缘政治冲突加剧的国际背景下，周边命运共同体建设在2022年以来出现加速推进的态势，取得多方面重要成果，说明周边命运共同体建设可以克服国际体系与地区形势的不利因素，展现了命运共同体理念的强大生命力。

以积极的政策努力推动中国周边安全环境良性发展

在大国战略竞争长期化、地缘政治冲突影响持续外溢、特朗普政府对外政策具有较大不确定性的背景下，中国周边外交需要根据形势变化调整和优化策略选择。

首先，通过持续和稳定的政策实践向国际社会注入确定性，缓解周边国家对国际合作与未来前景的担忧。中国作为具有广泛影响力的大国，可以通过保持对外政策的连续性和行为方式的稳定性提升国际关系的确定性，为国际社会提供明确的预期，为周边国家提供当前国际体系中比较稀缺的确定性。中国能够提供的确定性包括：政策理念的确定性，始终坚持和平发展、合作共赢的理念，积极构建周边命运共同体；政策目标的确定性，不因为实力对比的变化和地区形势的变迁而轻易调整政策目标，不采取类似“美国优先”的不尊重他国利益的做法，在战略目标上持续保持高度克制；经济合作的确定性，始终以积极的态度推动双边与多边经济合作；安全合作的确定性，努力加强与周边国家多层次的安全合作，不在安全领域采取集团对立、阵营对抗的做法；热点问题管控政策的确定性，积极管控周边热点问题，而不是像某些国家那样试图从热点问题中谋取利益；行为方式的确定性，在与周边国家打交道过程中践行“亲诚惠容”理念，不实施机会主义或强权政治的行为等。

其次，管控周边热点问题，推动经济合作“去安全化”，避免地区议题被安全问题主导。在大国竞争加剧和国际局势动荡的背景下，中国需通过与周边国家加强合作，对周边热点问题进行更有效管控。面对“泛安全化”现象的蔓延，中国与周边国家可以开展“去安全化”合作，使经济合作恢复和保持其互利共赢的本来面目，使“安全的归安全，经济的归经济”，避免安全思维对经济合作的过度影响和渗透，避免周边安全矛盾的激化和升级。

再次，持续深化和充实与周边国家伙伴关系的内涵，推动周边命运共同体建设，强化与周边国家的利益联系与情感纽带，推动地区共同发展，以此缓解地区紧张形势，减少安全因素对发展问题的干扰。在世界经济增长乏力，特朗普政府的贸易、安全政策给地区形势带来很大不确定性的背景下，中国可依托“一带一路”倡议、全球发展倡议等深化与周边国家的经贸、投资及发展合作，增强中国市场对周边国家的吸引力，加强双方在数字经济与人工智能等领域的合作，实现双方在经济与技术领域的共同进步，推进双方的社会文化交流，强化相互之间的好感与认同，进而维护周边和平发展环境的稳定。

最后，持续提升引领能力，降低大国竞争与地缘政治冲突对周边秩序的影响。美国是影响中国周边安全环境的主要因素之一，其构建的地区安全秩序不仅不能降低各国面临的安全威胁，反而严重恶化了本地区的安全环境。中国可以通过为周边国家提供比较充分的战略缓冲空间，降低其在大国之间选边站队的压力，使其能够在相对宽松的地区环境中更好地维护和追求自身利益，发出独立自主、和平发展的声音。中国对与美国的亚太盟国开展务实合作持高度开放的态度，避免本地区集团政治与阵营对抗的固化，为发展与这些国家的关系留下更多选项与可能性。中国倡导包容性的安全理念，推动建立把更多本地区国家包含在内的非排他性地区安全架构，消解零和博弈与对抗思维对地区合作的消极影响，推动周边秩序良性发展。

【本文是国家社会科学基金人才项目（项目批准号：22VRC003）的阶段性成果】

作者系广东外语外贸大学区域国别学院教授

文章原载于《当代世界》2025年第2期，注释略