桂华：中西部为何学不了东部地区？

一

2023年暑假我们组织调研，有一组在J市，调查发现，当地一个乡镇的财政收入达十多亿元，乡镇在岗在编人员达数百人，村一级每年支出也高达数百万元。J市的村级治理已经高度行政化，村庄内生事务和矛盾不多，大量的基层工作是完成自上而下的任务下达，少数的内生矛盾也可由高度密度、正规化的乡村组织去解决。

与之形成鲜明对比的是中西部地区的乡村治理，我们调查的中西部省份的G县，全县30多万人口，本级财政预算收入不到2亿元，乡镇除人员工资外，只有少量的办公经费拨付。最大的城关镇，管辖6万人口，30多个村，每年可灵活支配的经费为85万元，还抵不上J市一个村的开支。

G县村一级转移支付为每个村10万元，包括日常办公经费和村干部工资。上一届推行村书记主任“一肩挑”，村主职的工资提到了3000元，扣掉绩效，每个月到手2400元，而之前村书记、村主任工资每个月不到2000元。其他副职干部的工资由村里自行决定，很多村的副职干部是200元一个月。副职干部工资低，所以很少负责日常工作，村里的日常工作主要由村书记和聘用的村文书承担。一些村的村文书负责村里的日常值班，一些文字和报表工作也由文书完成，有些村将文书工资提到每个月1000多元。

近年来，村里的工作越来越多，上级要求也越来越高，“一肩挑”的村书记逐渐变成了全职干部。每个月3000元的工资，尽管已经是政府咬紧牙关才能支付的最高水平，但是却无法达到让村书记全脱产的标准，在职村书记都觉得工资收入太低。

需要说明的是，村书记每个月3000元的工资，也是包含在这10万元的村级转移支付中。政府担心转移支付到村后，村书记的工资无法保障，就提前将每月3000元扣除后，再将余下的财政转移支付拨到村级账户中。

G县的村一级下面还保留了小组长，多数由中老年人担任，小组长一年500元的工资，由小组的集体收入支付，或是让其无偿承包一两亩小组的机动地折抵。小组长负责一些上传下达工作，还承担小组内红白事的主持工作。

比较来看，J市的农村实质事务并不比G县的多，然而从治理成本上看，J市乡村治理的成本却是G县的几十甚至上百倍。J市的基层组织已经行政化、正规化，用行政化、正规化的基层组织来应对农村事务，不仅十分笨拙，而且基层组织本身也会产生大量的次生工作。

比如，J市的每一级组织运行都投入大量工作经费，为了体现工作成绩，每一级组织都要搞大量的创建工作，每一级都提出高标准的工作要求，层层加码，基层为了应付这些层层加码，则必须投入更多的资源，造成组织不断地自我膨胀。

G县由于没有资源投入，乡村工作则保持简约状态，对于必须完成的硬性任务之外的工作，基层采取能应付就应付过去的工作态度，对于非必要的工作绝对不投入精力，应付便是真的在应付。

二

当前农村真正重要的工作主要包括生产生活上的基本公共品供给，如通村公路硬化后的维护、水利设施维护、机耕道维修、垃圾清运、新农保新农合收取等。在这些基本工作完成之后，东部地区与中西部地区的差异在于，东部地区不仅要完成基本公共服务的供给，而且还制造出大量的创新创建工作，陷入形式主义。

东部地区在基本任务外出之外，还主动制造出形式主义，前提是东部地区具备这样的财政条件。

在取消农业税之后的很长一段时期，中西部地区的乡村治理都保持着消极形态，乡村做多少事情和做哪些事情，主要取决于上级转移支付的多少。站在上级来看，中西部地区的乡村两级因为财力不足、能力不足，国家也只是从基本生产生活秩序维护上提要求，使得中西部地区的基层不激进。

近年来，国家治理下乡改变了这一点，让中西部地区基层治理的自主空间越来越小，挤压了基层主体性。这一趋势包括几个方面：

一是扶贫工作带来的基层治理精细化。中西部地区是扶贫攻坚的重点，扶贫政策涉及多个条线，贫困人口也多种多样，除了两不愁三保障，还有产业发展等各种要求，实施精准扶贫的前提是对农村状况进行精准识别。广大中西部地区面临着被精细统计和精准识别的问题，国家投入大量精力来确保政策的精准化执行。随着扶贫工作的结束，扶贫过程中形成的精细化工作要求已经成为基层工作的基本标准，国家试图通过各种各样的细致标准来提高政策执行效率和约束基层干部的行为。

二是国家资源下乡带来的制度规范下乡。中西部的公共服务供给主要依靠自上而下的财政转移支付，且以中央和省市以上的转移支付为主。每一笔资源下乡都伴随着过程监管、程序控制和目标考核，资源下乡使得基层工作被纳入到自上而下的规范管理过程中。

三是技术手段的运用为强化国家控制提供了可能性。最典型的是土地上的卫片执法，上级通过技术手段监督基层，使得自下而上的应付式完成越来越难。

四是防范小概率事件使得基层责任无限扩大。很多基层偶发性事件引发重大舆情，成为上级督办督查工作。全国各地范围很大，放在全国来看，每天都要发生各种各样的意外事件。一个事件发生之后，主管部门要求全面排查整改，一个地方出问题，全国各地开展行动，基层工作越来越多。

五是乡村振兴战略背景下的基层工作思路发生变化。乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，落实乡村振兴任务是基层中心工作。相比于之前，国家在“三农”工作上采取更加积极的思路，推动乡村工作走向积极化。

之前中西部地区乡村保持简约状态，基层以应付态度来对待上级下达的非必要工作，前提是国家对基层工作的要求不高，使得基层具备简约空间。当前乡村工作面临着任务越来越多、要求越来越高、考核越来越细的问题，这些更多的工作任务、更高的工作要求是自上而下发动的，国家治理下乡迫使基层做出改变。

2021年G县村委换届后全面推行“一肩挑”，村书记村主任由一人承担，减少一个主职干部的工资开支，政府希望一月拿到3000元工资的“一肩挑”的村书记变成脱产干部，这样就能够更好地实现自上而下行政任务的下达。

G县还实行了村庄合并，小村并大村之后，村干部的职数变少，政府在不增加财政负担的情况下提高现任村干部的待遇，以强化对村干部的调动。

疫情期间G县还建立了网格员体系，疫情防控结束之后，网格体系保留下来，全县400多个网格员，农村每个网格员每月700元报酬，城市网格员每个月1500元。G县正在建设网格系统，网格员与村干部的差别是，村干部是村民选举产生的，而网格员是政府招聘的，网格员是政府向基层的延伸触角。

G县面临着越来越大的上级任务压力，因此，尝试通过“一肩挑”、村庄合并和网格系统建设来改造村级组织，目标是建设一个能够更好配合完成上级任务的基层治理体系。

三

国家治理下乡推动基层组织改革，中西部地区尽管也尝试通过基层组织改造来回应国家新要求，但受制于财政实力薄弱的现实，类似G县这样的中西部地区无法建立起规范的、全脱产的村级组织。

相反，中西部地区之前阶段所形成的以低成本为条件的具有一定群众动员能力的村级组织，开始逐渐被规范化、行政化的乡村组织所替代。问题在于，中西部地区没有能力供养起村干部的全脱产化，结果是为了回应上级压力而改造村级组织，反而降低了基层治理能力。

我们在G县调查发现，这一轮村委会换届之前，村主职干部尽管一个月才一千多元、副职干部一两百元，但是村干部工作却不多，村干部可从事副业，村里有事就开门，有事解决事情，没事时村干部可做自己的事情。在这种情况下，村干部报酬不高，工作压力也不大，很好地适应了农村人口流程和事务减少的情况。

“一肩挑”之后，村书记变成了全职干部，政府有条件将工作压力传导到村里，乡村从之前的协商关系变成上级下级关系，村书记不能再跟乡镇讨价还价，工作压力剧增。

通过村干部“一肩挑”和报酬提高，乡镇不仅更容易向村里下达任务和实施考核，而且很多形式主义的工作也传导到村级，村一级过去是做实事的，今天则需要做很多村干部倒胃口却无法推脱的形式主义工作。在村庄内生事务没有变化的情况下，村级组织因为正规化而滋生出更大的压力和更多的不必要事务，村干部做工作的主观价值体验降低，村民也认为村干部很多时候忙忙碌碌却是“不干正事”。

相对来说，东部地区由于财力雄厚，政府有能力供养得起一套完整、规范、脱产化的村级组织体系。东部地区通过这套体系，较好地回应了上级下达的合理或者不合理的任务要求。东部地区的“三农”问题解决得好，基层创建多，“小概率事件”发生的风险更低，这背后是超过中西部地区几十倍的基层治理成本投入。

在注重形式好看的情景下，东部地区在基层工作上更容易得表扬，这进一步激励东部地区不计代价地投入资源来建立更加稠密的基层治理体系，以此更好地完成上级任务、降低“小概率”风险和实现创先争优。东部地区不仅将资源投入到完成上级必要任务上，而且主动投入资源进行基层创新，提出“模式”，创建各种体系，打造各种亮点和经验。

东部地区的基层治理不仅是高能耗的，而且是内卷化的。东部地区不仅不同县市、不同省份相竞争，而且还将资源匮乏且基本需求尚得不到完全供给的中西部地区也卷了进去。

中西部地区与东部地区的乡村治理是两种完全不同的形态，中西部地区学不了东部地区，也不应该学东部地区。东部地区的很多高能耗做法也不一定有效。