王明国：特朗普第二任期的全球治理主张及其多重影响

内容摘要：特朗普再次执政将严重阻碍全球治理体系的改革进程。特朗普在第二任期秉持“内部调整、外部收缩”的基本治理原则，鼓吹“美国优先”和“让美国再次伟大”，以排他取代包容、以强硬取代协商、以单边取代多边、以利益交换取代价值输出，在全球治理领域采取更加冒险和孤立主义的行动，其冲击波将比第一任期更大。在此背景下，全球治理体系再次面临压力测试，全球治理的复杂性和不确定性将进一步上升。特朗普政府的全球治理政策是由各种内外因素决定的，即美国国内政治向保守化、本土化转变和全球南方的群体性崛起。对于全球治理研究而言，特朗普的回归说明民粹主义不是一种暂时的现象，而是一个持续的过程，反映出美国对全球治理的整体立场出现了从所谓“规则”“责任”“合作”转换为“利益”“实力”“竞争”的演变态势，会给全球治理带来诸多重大变化。面对特朗普第二任期带来的挑战，中国需要坚持真正的多边主义，凝聚全球治理共识，深化全球治理制度改革，以团结协作的原则来推动全球治理的发展。

关键词：特朗普第二任期 全球治理 中美关系 国际制度

特朗普于2025年1月20日正式宣誓就任美国第47任总统。作为美国历史上最具争议的总统，特朗普的再次执政标志着右翼民粹主义影响力的持续蔓延，世界正在加速进入一个经济民族主义盛行、地缘政治不可预测和全球治理不稳定性加剧的新时代。特朗普第二任期以《2025领导任务：保守党的承诺》（Mandate for Leadership2025:The Conservative Promise，以下简称“2025计划”）为指导，鼓吹“美国优先”和“让美国再次伟大”，坚定奉行单边主义和本土主义，操纵反对既定权力结构、拒绝代议制政治的民粹主义叙事，借此迎合被边缘化的美国民众，意图改变美国内外政策。特朗普坚持将双边协议置于多边合作之上，注重美国自身利益而不再强调全球利益，放大了主权国家与全球治理的冲突空间。这些做法破坏了支撑全球治理的多边主义和国际法治，导致全球治理体系愈发支离破碎。特朗普第二任期外交政策的重新定位将在全球治理领域引发广泛的焦虑和强烈的担忧，也将严重阻碍全球治理体系的改革进程。

全球治理是“识别、理解或解决超越单个国家能力的全球问题的集体努力”，包括正式的制度安排与非正式的问题解决式安排。当前，全球治理出现复杂的发展态势。一方面，全球治理模式正从国家中心主义治理向多中心治理过渡。在多中心治理模式中，各类行为体能够灵活参与，治理作用不断加强。另一方面，全球治理政治化态势明显，治理危机不断加剧，尤其是地缘政治竞争导致全球治理发展失衡、数字鸿沟、分配差距等问题日趋严重。特朗普第二任期一系列举措将会进一步加剧制度失灵和治理缺位的情形，导致政治撕裂、社会动荡。在特朗普第一任期之初，学界未能充分预见和认真评估其带来的破坏性力量对全球治理的影响。在特朗普再次执政之际，学界需要密切关注其在全球治理方面的立场和主张，深度剖析其对全球治理带来的冲击，全面把握这一时期的全球治理新趋势，并准确提出应对特朗普冲击的对策建议，着力破解发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等全球治理难题。

一、特朗普第二任期的全球治理主张

特朗普在第二任期秉持“内部调整、外部收缩”的基本治理原则，以排他取代包容、以强硬取代协商、以单边取代多边。特朗普提出的“美国优先”和“让美国再次伟大”的口号表达了美国一种深刻的危机感。特朗普承诺要“清算”加速美国衰落的“腐败”建制派，坚持结果导向的“原则性现实主义”，强化民族主义和民粹主义；同时，他对“美国例外论”发起挑战，削弱了“自由主义霸权”的意识形态基础。与第一任期不同，特朗普第二任期可能会“大干一场”，在自己选定的时间、地点运用权力，加速实施“美国优先”战略。特朗普的对外战略和具体行为表明，美国对全球治理的整体立场正从所谓“规则”“责任”“合作”转变为“利益”“实力”“竞争”。

（一）观念层面：鼓吹“美国优先”和“让美国再次伟大”

特朗普鼓吹民粹主义叙事，将国家主权凌驾于国际合作之上。民粹主义作为一种政治运动起源于19世纪中期，倡导回归传统主义价值观，把社会分为两个同质且对立的群体，即“纯粹的人民”和“腐败的精英”，并认为政治应该是人民大众意志的表达。民粹主义的核心概念中包含人民、精英和公意，与其说它是一种连贯的意识形态传统，不如说它是在现实世界中与相互矛盾的意识形态相结合产生的一种思潮，是一种能适应各种环境的机会主义政治策略。民粹主义者试图团结一个核心群体来反对另一个外部群体，如排斥和敌视社会中的移民、富人等特定群体。同时，所有民粹主义运动都倾向于反精英。近年来，民粹主义已成为全球政治中的一股强大力量，通过大众动员和经济主权挑战了全球治理的传统范式。民粹主义激增的原因包括经济不平等、政治权利被剥夺，对民粹主义的支持在经济全球化“失败者”中最为强烈。随着国家内部不平等加剧，美国低收入阶层在过去二十年中收入没有增长，而精英阶层继续获取巨额利润。长期以来，新自由主义经济学导致美国金融部门处于主导地位，工业部门不断被削弱，财富过分集中且贫富差距过大。由此，经济不平等、公众福利降低、安全状况恶化、文化传统受到威胁等问题引发国内政治异化，加深了民众普遍的幻灭感。

学界往往将特朗普称为“机会主义者”，但特朗普一直有着一套非常连贯且一致的民粹主义观念。他秉持国内事项优先的原则，鼓吹经济焦虑，煽动反移民情绪，传播种族和性别歧视思想，这些行动不断煽动仇恨、偏执与暴力，目的就是迎合国内的支持者，全然不顾全球治理迫切需要的共同价值观和共同发展观。特朗普鼓吹“让美国再次伟大”，坚持传统保守主义和经济民族主义，通过媒体渠道和文化叙事进行广泛传播，借此培养与保守价值观一致的集体意识，对全球治理规范造成严重破坏。特朗普的民粹主义包括三个要素：一是主权主义，在国际上表现为反对任何限制国家主权的行为，支持国家实体；二是经济保护主义，主张大幅提高关税、增加预算赤字、实施量化宽松政策；三是国内经济政策中的新自由主义，主张竞争唯一原则和去监管化。朋友”。特朗普的民粹主义冲击伴随着情绪性的心理冲动，“特朗普外交政策的出发点和主导性情绪是愤怒——不是对美国的敌人，而是对美国的这种愤怒情绪使其能够作出一系列怪诞的操作，如将怀疑盟友与交易价值的信念相互交织，进而以实用主义联盟取代价值观联盟。

民粹主义在全球层面的兴起造成了严重的后果。民粹主义治理不仅是全球治理政策的重要转变，更是对国际规范和治理期望的根本性重塑，主权优先和经济保护主义等民粹主义观念对全球治理体系构成了严重威胁。美国国内政治斗争和两极分化使得全球治理政策沦为特朗普实现其国内政治目标的工具，而非促进国际合作的手段，美国的全球治理行为也因激烈的两极分化和政治斗争陷入瘫痪。特朗普政府强化保守主义叙事，将国家主权和民粹主义价值观置于全球治理和多元观念之上。他关注“将权力还给人民”的修辞，并推行“美国优先”和“让美国再次伟大”的外交政策，这些均模糊了民粹主义、主权主义和民族主义之间的界限。特朗普自2025年1月20日执政以来，已经签署了阻止非法移民通过南部边境进入美国和废除“出生公民权”的行政令，并派遣军队部署在美墨边境。在全球气候治理领域，特朗普政府重启传统能源计划，鼓吹气候变化的社会起源及分配正义等不平等性质，强烈抵制气候治理行动。总之，特朗普第二任期将会进一步鼓动右翼身份政治和民粹主义运动，因此，美国将无法为全球治理面临的挑战提供有效的解决方案。

（二）制度层面：平衡国际制度的激进主义和实用主义

国际制度是全球治理的核心支柱，在解决跨界问题方面发挥关键作用。全球治理关注的是国际组织是否拥有制定、实施和执行全球政策的权力，以及是否充分有效地行使这一权力。当前，各国内顾化倾向不断加剧，特朗普一贯对国际制度持怀疑态度，主张通过持续的地缘政治竞争来维护美国利益。特朗普政府对国际制度往往采取批评、阻挠、勒索和退出的做法，导致国际制度高度政治化。在特朗普第一任期内，美国单方面退出国际组织和条约，蓄意破坏这些制度安排，削弱了国际社会应对全球性问题的能力。特朗普在第二任期对国际制度的态度可能更趋严苛，或将以常态化举措发起挑战、抵制甚至摧毁既定国际制度的行动。但是，完全退出国际制度并非最佳策略，因为这意味着美国将放弃继续作为制度成员带来的象征性利益和物质利益。尽管特朗普对多边主义持怀疑态度，但在国际货币基金组织、世界银行等国际制度与美国的地缘政治优先事项保持一致时，他仍有条件地对其予以支持，以增强美国的影响力，这反映了他在全球治理上的务实态度。例如，特朗普在第一任期加强了世界银行对拉美地区的发展融资，支持国际货币基金组织对阿根廷的项目投资，通过“选择性参与”的方式拉拢那些对美国地缘政治利益至关重要的国家。特朗普第二任期在国际制度方面对激进主义和务实主义的平衡主要体现在如下几个方面。

第一，重启退约或威胁退约等激进措施。美国保守派智库传统基金会编制的“2025计划”认为，世界银行、国际货币基金组织“支持不利于美国自由市场和有限政府原则的经济理论和政策”，特朗普第二任期可能会威胁退出这些制度。“2025计划”还建议美国退出经济合作与发展组织，理由是它“只不过是一个纳税人资助的左翼智库和游说组织”。此外，“2025计划”还认为，由于世界贸易组织“制度上不公平和不互惠”，未能阻止中国“破坏自由贸易”，美国有必要创建一个只对“民主国家开放”的新组织。尽管新建制度的可能性不大，但特朗普可借此对世贸组织进一步施压。特朗普在上任首日已签署多项行政令，宣布美国退出世界卫生组织和《巴黎协定》；此外，特朗普于2月4日签署行政令，宣布退出联合国人权理事会，禁止向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供资助，审查美国对联合国教科文组织等机构的参与情况以决定是否退出。特朗普作出这些决定是出于国家战略和美国利益的考虑，目的是满足国内政治需要和最大限度地减少美国的财政负担。美国“退群”背后的另一重要驱动力是地缘政治因素，如国际组织成员之间的偏好分歧。美国的退出行为对全球治理会产生严重负面影响。例如，再次退出《巴黎协定》之后，应对气候变化的多边进程会严重受挫，包括《巴黎协定》第六条国际碳市场机制运行细则全面落实的不确定性将会大增。根据《巴黎协定》，发达国家需承担更多的减排费用（即“有区别的责任”），发展中国家也需要因采取集体行动而分担费用（即“共同的责任”）。随着特朗普第二任期背弃承诺，气候治理合作成果将遭到破坏，温室气体减排目标将更难实现。

第二，实施减少或终止捐款等勒索措施。除“退群”之外，特朗普还在一些涉及美国利益的国际制度领域采取减少或终止财政捐款等勒索举措。勒索是指威胁扣留资金或停止合作，明示或暗示要求改变制度政策或制度责任分担。特朗普一再威胁称，希望减少援助，并将其援助对象从国外最贫困的人转向更有利于其政治和经济利益的对象。特朗普认为，联合国违背美国利益，危及美国主权，因此，他可能会大幅减少对联合国的资金支持，这将给联合国带来流动性危机。特朗普政府曾质疑分摊会费制度，时任美国国家安全事务助理约翰·博尔顿（John Bolton）曾呼吁以自愿捐款取代分摊会费的方式为联合国经常预算提供资金。特朗普第二任期内将会产生新的联合国秘书长，按照惯例，候选秘书长将产生于拉丁美洲，这将有助于提升全球南方的影响力。然而，特朗普政府可能会通过采取减少捐款等具有破坏性的干扰行为影响联合国的正常运作。特朗普已签署行政令，“立即停止或撤销美国根据《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）作出的任何财政承诺”，并可能中止对绿色气候基金（GCF）的资金支持。此外，特朗普第二任期可能会在重新调整美国对国际货币基金组织和世界银行承诺上采取更强硬的立场，要求其提高贷款透明度等，否则将减少支持力度。

第三，采取基于利益的小多边主义和基于问题的联盟等实用主义举措。特朗普对多边治理的效用持怀疑态度，主张以小多边取代大多边，以实用主义联盟取代价值观联盟。特朗普政府明显轻视多边外交，鼓动竞争性多边主义和排他性小多边主义，通过“俱乐部”制度破坏既定合作框架。排他性小多边主义是一种有条件的多边主义，表明特朗普政府倾向于以交易而非合作的方式处理问题，这种利益交换的方式忽视了多边合作的重要性。同时，特朗普通过重新定义国际规范，拒绝既定的治理规范和价值观，影响国际安全、气候变化等问题的解决。比如，2017年，特朗普第一任期建立了“四方安全对话”（QUAD）机制。2025年1月21日，美国国务卿鲁比奥的首次外事活动就是举办QUAD外长闭门会。2025年2月7日，特朗普在与石破茂会面时表示将继续推进QUAD等小多边机制。基于利益的小多边主义从大国竞争出发，导致战略联盟的出现，加剧了全球治理的竞争性和对抗性。

总之，特朗普第二任期本质上将执行一种迈克尔·祖恩（Michael Zürn）所说的“反制度化”政策。反制度化是全球治理体系中的一种典型策略，即使反对国际制度，也通常不轻易选择退出全球治理体系。特朗普政府的反制度化举措建立在国际秩序失去主导权的基础上，通过双边协议和排他性小圈子延续其对全球治理的主导权，激进主义与实用主义的结合虽然在一定程度上缓解了来自国内的政治压力，但削弱了整个全球治理体系。

（三）秩序层面：通过“疯子策略”对现有国际秩序进行扰乱和破坏

国际秩序是全球治理所依托和实施的架构，是由基于特定权力分配的原则、规范和国际组织等构成的界定和指导国家间互动的整体，包括现实主义的权力平衡规则和自由主义的国际法、国际组织和价值观念。二战后形成的西方自由国际秩序包括“经济开放和相互依赖”“通过法律和制度开展国际合作”以及“以尊重个人权利和法治为特征的国内政治”。特朗普认为，美国在自由国际秩序中受到了不公平待遇，美国对世界的承诺过多、供给过多、负担过重，导致其处于不利地位。为此，美国需要进行战略收缩，减少国际承诺，减少支出。在某些领域，特朗普的观点甚至可以追溯到19世纪的高关税保护主义和重商主义。现有国际秩序放大了贫富之间的差距，被特朗普嘲笑为“不公正经济”的推动者。特朗普的首次当选即被认为是对多边主义等价值观的严重打击，有学者指出他将价值观进一步工具化，导致“历史的弧线似乎不再倾向于宪政民主、全球化和多边主义”。

特朗普第二任期将继续实施“疯子策略”，持续破坏现有秩序。特朗普“不按常理出牌”，采取高风险措施，以非理性的方式逼迫对手退让。他主张让欧洲增加防务负担，损害盟友利益，挑战跨大西洋联盟，这势必进一步动摇美欧联盟的秩序基础。在国际贸易中，特朗普发动贸易战，对加、墨、中三国加征关税（加墨两国暂缓30天），对所有进口钢铝征收高额关税。2025年2月14日，特朗普签署总统备忘录，提出所谓“对等贸易和关税”计划，即逐一确定与每个贸易伙伴的“对等关税”。2025年3月4日起，美国对华输美产品再次加征10%的关税，累计加征20%的关税。这些做法将大幅提升通胀率，破坏全球贸易治理体系。特朗普政府认为，中国在美国主导的国际秩序下实现快速崛起，不断挑战美国霸权，对此，美国将加大对华高科技等领域的打压。特朗普政府的前述单边保护主义做法严重违反世贸组织规则，将引发国际经济秩序冲突。

此外，特朗普的“疯子策略”还将加速国际秩序陷入无序混乱状态。国际秩序正从冷战后的单极向多极转变，特朗普不受约束的疯癫行为将会进一步削弱现有国际秩序，侵蚀多边国际制度的信誉，使全球失序风险进一步加剧。约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）指出，“随着2016年特朗普的当选，美国首次有了一位极为敌视自由国际秩序的总统……（特朗普）将成功结束该国作为自由国际秩序领导者的角色。”特朗普第二任期将进一步挑战全球治理体系，其单边主义、保护主义、民族主义倾向将把全球治理拖入“低效漩涡”。在此情况下，国际秩序演进将进入艰难的秩序重塑阶段。

（四）议题层面：以鲁莽、不负责任的行动维护美国私利

各类全球治理议题属于全球治理客体。特朗普利用国家权力，将其单边主义治理行为构建为捍卫国家利益、重塑国家法律和治理边界的霸道举措。单边主义治理认为退出国际制度和强硬行使权力（尤其是辅以军事力量）可以为美国对外战略提供可靠保障。特朗普选择不合作原则并在众多问题领域抵制全球治理。托马斯·韦斯（Thomas Weiss）指出，特朗普带来的威胁即为“无知的政府、糟糕的判断力和低劣的道德”。特朗普主张通过单边主义和本土主义，在国际贸易、发展援助、气候变化、全球移民、国际安全等议题领域采取鲁莽、不负责任的强硬举措，导致美国与其他国家关系的持续恶化。

在国际贸易领域，面对美国的高通胀和居民收入增长缓慢的问题，特朗普将根据“第47任总统议程”签署单方面征收关税的《特朗普互惠贸易法案》（Trump Reciprocal Trade Act），实施“普遍基准关税”和“互惠关税”，如果某个国家的关税与美国不对等，美国就要加征关税。《特朗普互惠贸易法案》鼓吹将“把工作和财富带回美国，推动经济繁荣，扩大中产阶级，减少对中国和其他国家的依赖”，阻止美国就业机会流向海外，重振美国制造业，不再依赖外国竞争者。特朗普执政后的首要经济任务之一是敦促国会尽快通过《特朗普互惠贸易法案》，避免高通胀、高债务、高赤字引起经济衰退，落实本土主义战略。但是，特朗普的经济政策很可能提高通胀率，减缓美国经济增长速度。

在发展援助领域，特朗普认为援外增加了美国的负担，与美国国家利益不符。随着本土主义和右翼反全球化运动的崛起，2023年，美国仅将其国民总收入的0.24%用于官方发展援助，远低于西方国家0.43%的平均水平。在特朗普第二任期，美国在全球发展领域自愿捐款和开展人道主义援助的意愿和能力会显着下降，不再是国际公共产品的积极供给者。特朗普执政当天即签署行政令，要求所有对外援助计划暂停90天，并审查外援项目是否与美国自身利益保持一致。同时，特朗普和马斯克推动关闭负责外援事务的美国国际开发署（USAID）。总之，特朗普大搞保守主义和孤立主义，缺乏连贯和可信的战略，美国作为援助者的可信度和合法性正在下降。

在气候变化领域，特朗普基于美国利益优先，坚持反科学立场，质疑气候变化的国际共识。其在第一任期退出了《巴黎协定》，并停止向绿色气候基金、《联合国气候变化框架公约》秘书处和政府间气候变化专门委员会（IPCC）捐款。特朗普第二任期则进一步淡化气候行动的紧迫性，破坏应对气候变化国际合作的努力。特朗普执政首日宣布再次退出《巴黎协定》，应对气候变化集体行动的不确定性显着增加。2024年《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会达成了“巴库气候团结契约”，其核心是到2035年发达国家每年至少筹集3000亿美元的资金用于支持发展中国家的气候行动。特朗普第二任期的相关政策将对这一气候融资集体量化目标构成严重挑战，阻碍全球绿色低碳转型。

在全球移民领域，特朗普第一任期推动了472项行政改革，其中，颁布“禁穆令”、加强边境和内部执法以及修建美墨隔离墙的影响最为突出，目标是严格控制移民数量。特朗普第二任期将会采取更为激进的措施。当前，特朗普政府以大规模驱逐非法移民为核心的政策已经开始实施，这一移民新政具体包括：取消拜登政府时期实施的移民宽松政策；实施“留在墨西哥”政策，剥夺前往美国寻求庇护的移民的权利；实施暂停接受难民政策，并提出终止出生地获得美国公民权的原则。此外，特朗普以确保美国边境安全为由宣布南部边境进入国家紧急状态，调动美国军队打击非法移民，这可视为特朗普第二任期反移民政策的重要升级之举。

在国际安全领域，特朗普主张通过谈判解决乌克兰危机。特朗普在竞选时表示，军事援乌“已经耗尽了美国弹药库”，如果再次当选总统，他将依靠与泽连斯基和普京的个人关系，在24小时内达成协议。执政以来，特朗普试图通过谈判推动乌克兰危机的解决。2025年2月18日，美俄于沙特首都利雅得举行会谈，就结束乌克兰危机达成四点共识。在巴以冲突问题上，特朗普督促以色列尽快结束冲突，但鲁比奥、华尔兹等特朗普第二任期政府官员具有明显的亲以色列色彩，巴以冲突能否缓和仍然存在不确定性。总之，特朗普第二任期引发了国际社会对美国如何重塑国际安全议题的关注。

二、特朗普第二任期对全球治理持强硬立场的原因

在全球治理领域，特朗普第二任期可能会比第一任期产生更根本且更严重的影响。特朗普第一任期的政策导致美国国内两极分化和社会动荡，在全球治理层面产生了连锁反应，但其单边主义、本土主义政策仍受到了美国国内政治斗争、竞争对手和精英阶层的限制，一定程度上制约了特朗普最初的孤立主义倾向。特朗普第二任期的国内外环境发生了很大变化，其破坏全球治理的立场将更为坚决，相关措施的落实将更为果断，对全球治理的破坏性也将更大。

第一，特朗普第二任期的权力基础更加稳固。特朗普以明显优势再次入主白宫，共和党赢得总统、国会参众两院以及各州（州长和州议会）的大多数席位。特朗普的选民基础比较牢固，其国内处境明显优于八年前首次执政之时，他很可能成为一名异常强势的总统，行动也将更加果断。随着民粹主义从国内蔓延至国际层面，国际社会已经看到“特朗普主义”作为一种有影响力的政治意识形态的固化以及“特朗普体制”形成的可能性。目前，特朗普的民粹主义、孤立主义等外交政策原则和理念已经被贴上了“特朗普主义”的标签。特朗普在第二任期组建并领导了一支对其更加忠诚的外交安全团队，政治忠诚者主导的国内治理结构和政策决策队伍无疑会进一步迎合并激励特朗普的破坏行动。因此，特朗普第二任期的冲击波将比第一任期更大，国内政治极化、社会撕裂可能导致他在全球治理领域采取更加孤立主义、保守主义的立场，使美国与其他国家的关系进一步复杂化。

第二，特朗普第一任期的影响持续发酵。2017年以来，美国不同政府之间的差异更像是在相似大战略下的次级区别，有必要从同一性和差异性的辩证视角进行梳理。拜登政府并没有取消特朗普第一任期的部分举措，反而延续甚至加大了相关政策的力度。一方面，与特朗普类似，拜登政府明确表示关注大国竞争。拜登在中国问题上很大程度上延续了特朗普的对抗姿态，通过《芯片与科学法案》和《通胀削减法案》严格控制对华高科技产品出口和投资。另一方面，拜登政府在经济政策方面也存在连续性。拜登对产业政策的关注、强调贸易规则中的“购买美国货”条款以及将社会经济不平等和中产阶级福祉纳入国家安全战略的做法，均表明其对民粹主义的某种程度的妥协或回归。当前，利用经济工具和金融制裁作为对抗对手的政策工具已经成为美国外交政策的一个显着特征。原因在于，特朗普第一任期为拜登执政后的“大部分乱局”埋下了隐患，特朗普的破坏性“遗产”在其第一任期结束后长期存在，给美国社会留下持久的印记。更重要的是，美国在贸易和产业政策方面逐渐偏离全球化的核心原则，美国主导的旧秩序已然崩塌。因此，拜登政府启动的所谓“治愈过程”是不平衡的，也是不可能实现的。在某种程度上，“特朗普创伤”造成的焦虑阻碍了“美国外交政策正常化”的努力。

第三，特朗普善于操弄媒体叙事和民粹主义叙事。特朗普鼓吹民粹主义叙事，善于利用新的社交媒体发布具有攻击性和煽动性的信息，以巩固其政治基础。特朗普第二任期强烈的意识形态诉求势必通过媒体和网络传播，培养一种与保守价值观一致的集体意识。在国内层面，特朗普进一步掌控信息传播渠道，使文化符号、叙事方式与价值观相适配，通过多节点传播体系对政策主张进行片面化呈现，在修辞上形成了一种夸张、失实的“法西斯主义骗局”。在特朗普的操纵下，X和有民粹主义倾向的博客的影响力增加，有助于其第二任期推进相关议程。在国际层面，特朗普第二任期可能会鼓励英国疑欧主义者、法国国民联盟和德国选择党等欧洲右翼民粹主义者和保守主义运动。目前，法德等国极右翼政党赢得了欧洲议会选举，意大利总理梅洛尼回归更右翼的极端民族主义路线，这些形势变化将形成一种优先考虑国家主权而非多边合作的反面治理模式。这种重新调整辅之以强烈的民粹主义叙事和危机叙事，进一步固化了保守派的权力结构，挑战了全球治理框架，破坏了曾经作为政治联盟特征的“自由主义”意识形态，可能导致全球秩序更加碎片化。

第四，美国对国际秩序不满导致特朗普采取极限做法。复杂的国际环境会引发国家外交政策的变化和优先次序的重新调整。随着美国的相对衰落和国内政治极化，特朗普不得不采取将全球治理的单边主义、外交政策的利己主义和对外经济政策的重商主义结合起来的策略，进而采取抵制自由贸易、边界不可侵犯、敌视国际规则、欺凌盟友等极限做法。美国国内政治斗争加剧不是异常现象，而是美国与国际秩序根本性转变的自然结果，并且这种转变超出了美国控制或扭转的能力范围。西方国际秩序具有内在局限性，尽管美国在很长一段时期内是国际秩序的领导者、国际安全秩序的支柱和全球经济秩序的核心，但从长远看，美国的这种地位是不可持续的。特朗普第一任期之前，美国国内就开始对自由国际秩序表示不满，早在20世纪90年代，一系列改革国际秩序的政策就得到了美国两党的支持。正如安德鲁·库珀（Andrew F. Cooper）指出的那样，“民粹主义挑战并不是从特朗普开始的”。凯尔·拉斯库若斯（Kyle M. Lascurettes）将美国在国际体系中的角色发生结构性转变视为一种不可避免的现象，即便特朗普本人不是彻头彻尾的个人主义者，这种转变也会发生。他曾作出一段精辟的论述：“如果历史有任何指导意义，那么以特朗普易怒情绪为标签的美国国际秩序战略的出现可能只是时间问题。”

总之，美国全球治理战略变化背后的驱动因素是一些根本性和长期性的转变，而不仅仅是特朗普的个性和领导风格。特朗普政府的政策主张是美国全球治理政策取向不断演变出现危机的症状，而不是根本原因。一方面，全球治理的发展态势与美国的全球治理叙事和国家利益相悖，美国往往在孤立主义模式和国际主义模式之间简单切换。另一方面，美国国内出现了一个庞大的反自由主义群体，保守派精英指责“非白人移民”、生产外包商和华尔街金融集团的统治。国内政治异化、社会撕裂和两极分化很大程度上决定了美国全球治理的态度和立场，美国的全球治理政策已难以回归特朗普之前的状况。因此，特朗普第二任期的全球治理政策是由更为根本性的驱动因素决定的，外部因素是“全球南方”的整体性崛起，内部因素是美国国内政治的保守化、本土化转变。

三、特朗普第二任期对全球治理的多重影响

特朗普再次胜选，标志着右翼民粹主义影响力的持续蔓延，再度引发了关于全球治理在民粹主义持续发展、地缘政治局势紧张、经济不确定性背景下进一步动荡的担忧。特朗普第二任期将美国短期政治利益置于多边国际制度合作和长期国际秩序稳定之上。特朗普的全球治理政策特别是其对单边主义和美国经济利益的关注，可能会导致全球治理更加碎片化，使全球治理体系再次面临压力测试。如果说特朗普第一任期的政策对全球治理是“一次性破坏”，那么其第二任期的相关政策将更明确地向民族主义和民粹主义的趋势发展，进一步向欧洲极右翼政党、美洲炫耀式的民粹主义者靠拢。总之，特朗普第二任期的政策事关全球治理的未来，美国的承诺的不确定性和意图的不可预测性将愈发普遍，进而加剧全球治理体系的不稳定性和不安全性。

（一）民粹主义加深全球治理的政治分歧

国内政治极化和民粹主义主流化逆转了全球治理的国内基础，加大了美国与他国全球治理的政策分歧。美国国内向右（保守）转变的结构性变化和国内政治力量博弈加剧，削弱了其在全球治理领域达成国内政治共识的能力，这对特朗普政府的全球治理政策造成重大影响。政治极化是指社会多样性逐渐沿着对立的维度固化，人们在政治生活中被划分为“我们”和“他们”，具体包括政治精英极化以及社会公众意识形态偏好和情感表达极化。当前，美国政治两极分化非常严重，尤以少数族裔群体的次级分化最为突出，特朗普回归加剧了保守派和自由派之间的全球治理观念和战略分歧，正在破坏美国制定全球政策的规范基础和提供全球公共产品的意愿基础。随着时间的推移，支持现有秩序的美国国内联盟正在逐渐缩小。20世纪70年代，美国劳工开始反对贸易和投资自由化，并在20世纪90年代要求在多边贸易协定中纳入劳工权利和环境条款，自由贸易成为反全球化运动的对象。特朗普执政后进一步证实了美国对布雷顿森林体系的政策的波动，“钟摆的摆动”变得更加剧烈。当前，美国保守派和新精英之间的斗争持续加剧，特朗普政府试图加强国内控制，寻求外部资源，并将危机责任转嫁给对手。若美国国内政治混乱和治理困境长期存在，全球治理将受到长期的结构性影响。

特朗普政府迎合民粹主义，民粹主义反精英、反建制，已经成为一种主流思潮，其对全球治理的影响是多方面的。一是导致外交关系的重新评估和联盟结构的重新调整。美欧关系疏远和议题联盟的出现便是民粹主义主流化在全球治理层面的体现。二是进一步破坏旨在应对气候变暖、安全威胁和贫富悬殊等全球性挑战的治理的有效性。受民粹主义冲击，全球治理赤字将进一步加剧。三是加深全球治理的政治分歧。特朗普第二任期推进以本土民族主义而非包容开放主义为重点的全球治理政策，引发各国在国家参与程度等方面更广泛的冲突，削弱了全球治理的内在凝聚力，加剧了本已日益分裂世界中的政治分歧。

特朗普政府提出“美国优先”政策标志着美国全球治理战略的转变，也减少了美国对联合国等国际组织的承诺，削弱了支撑全球治理的合作框架。特朗普是在国际保守政治回归的背景下崛起的，而特朗普的执政无疑会刺激全球民族主义和民粹主义保守运动的复苏，促使更多国家在环境保护、气候变化倡议和移民改革等全球治理领域采取更具对抗性的措施，进而巩固一个支持本土主义、经济保护主义和国际制度怀疑论的跨国保守轴心。这将加深支持民族主义、孤立主义和文化传统政策的保守主义者与追求包容性、全球性和文化觉醒政策的国际主义者之间的鸿沟。这种全球治理战略分歧和意识形态鸿沟不仅反映了美国与他国国内政策偏好的重大分歧，也意味着它们之间全球治理理念的根本分歧。

（二）单边主义加速全球治理的保守化

单边主义和“再退群”举措加速全球治理的保守化，使得国际制度武器化和全球治理复杂性进一步加剧。单边主义和持续“退群”等行为标志着全球治理加速步入回落期，未来的不确定性显着增加。2008年金融危机以来，西方国家的内向化倾向显着增强，全球治理进入了保守周期，国际秩序稳定和全球治理改革不再是国家的主要关注和优先考虑事项，这导致全球治理发展进程部分发生改变甚至出现逆转。特朗普第二任期重启“退群”行动，这将加速全球治理已经显露的衰落迹象。

国际制度是全球治理的核心要素。由于内部和外部因素的共同作用，国际制度改革陷入停滞状态，即国际条约的法律约束力变得越来越弱，国际组织缺乏权力和财政资源，成员国越来越担心主权丧失、合法性赤字和透明度不足等问题。当前国际制度的运作反映了国际权力的不平衡以及西方大国内部治理的不足，存在决策封闭、监管赤字和官僚主义盛行等弊端，无法有效应对全球范围内的权力碎片化、合法性赤字和民粹主义思潮的影响，而制度改革又涉及如何维护大国利益的难题。国际制度武器化成为全球治理的新挑战，美国频频利用经济工具达到政治目的，特朗普目前正在实施以大幅提高关税、增加预算赤字、强化量化宽松为核心的经济政策，相互依赖的武器化进一步凸显。经济治国手段以新的方式再次成为国际政治经济运作的核心，如被武器化的相互依赖关系或技术基础设施的地缘政治。相互依赖武器化与经济网络、金融通信和全球供应链的联系更加紧密，关注国家如何利用经济全球化中形成的相互依赖关系达到战略目的。对于枢纽节点国家，可以“将网络武器化以收集信息或阻遏经济和数据的流动”。相互依赖武器化这一概念突破了传统国际关系中对相互依赖的看法以及点对点、对称性的国际信息流动模式。

在此背景下，多样性的组织形式成为各国在全球治理中的新选择，全球治理复杂性的概念可以概括这一组织形式。全球治理复杂性由不同的规则集和行为体组成，涵盖对特定问题的多重主张，突出了全球治理中涉及的国际规则（正式和非正式）和代理人（公共和私人）的多样性。其中，不同制度和行为体（如国家和非国家、跨政府和政府、正式和非正式）的互动是核心。全球治理是一个开放的复杂系统，不是一个独立的制度系统。在全球治理复杂性中，各组成单位之间的关系可能呈现等级或非等级、冲突或合作、模糊或清晰的状态。全球治理复杂性产生于支持经济一体化和全球治理的行为体与反对边界开放和权力外溢的行为体之间的争论之中。随着复杂性和碎片化的加剧，美国将不再是全球治理领域不可或缺的国家，也越来越无法发挥全球治理的锚定作用。

（三）不可预测性行为加剧全球治理的不确定性

特朗普行为的不可预测性将导致全球治理不确定性增加，相关策略的实际效果仍有待观察。当前，美国正从所谓“仁慈霸权”政策向确立军事优势并恢复自身经济实力的方向转变，对外政策的不可预测性持续上升。特朗普的言行具有冲动、情绪化和挑衅性特征，政策不可预测是特朗普政府的一种蓄意行为，既是特朗普个人极端性格的必然结果，也是美国政府对外战略的特定产物。特朗普行为的不可预测性表现为不稳定、不一致、无约束和不可靠，不可预测性与现有全球治理体系产生了严重的紧张关系，颠覆了全球治理共识，加剧了世界的不可预知性。特朗普第二任期实施严苛的移民政策，发动关税战，参与全球治理的意愿进一步下降。全球治理是走向单边式的霸权行动还是合作式的大国共治或多边式的全球治理，存在极大的不确定性。不确定性是全球治理领域的一种普遍状态，长期以来，全球治理研究将注意力集中在可控的风险世界上，在很大程度上忽视了不可控的不确定性世界。不确定性以概率的方式被定义，认知限制和环境复杂性使得人们很难确定哪些情况会发生。全球治理关注集体行动问题以及如何提供全球公共产品，随着美国相对衰落、特朗普再次回归、地缘政治博弈加剧、民粹主义和民族主义抬头，国际公共产品供给端和需求端出现不平衡风险，全球治理不确定性显着增加。

然而，特朗普的全球治理策略仍面临着内外政治、法律等多重制约，其实际效果有待观察。特朗普不愿加强与盟友的合作，多次指责北约“过时”，威胁可能退出北约并施压盟友增加防务支出。特朗普第二任期推动“美国优先”政策的具体形式和程度还有待进一步观察。例如，拜登2023年12月签署的《2024财年国防授权法案》第1250A条规定，禁止任何总统在未经参议院批准或国会通过法案的情况下使美国退出北约。在此背景下，特朗普能否突破法律束缚值得关注。又如，虽然特朗普要求北约成员国将国防开支提高至GDP的5%，但这一要求仍存在谈判空间，美国的主要目的是借此提高其他北约成员国的防务投入。同时，特朗普在第一任期没有真正解散盟伴体系，也没有完全退出国际条约；相反，他试图在短期内通过威胁或交易等方式使这些条约义务对美国更加有利。美国把中美竞争定义为系统性和全球性竞争，特朗普第二任期可能会加剧这种竞争，争夺全球影响力，进而破坏全球治理的总体格局。但是，中美仍然存在对话和谈判的空间，美国对华遏制、打压的具体后果仍有待观察。

（四）全球南方发展的机遇与挑战并存

全球南方受到正反两方面影响，在机遇与挑战并存背景下逐步壮大。特朗普第二任期是在全球南方整体崛起的背景下开启的，但是其忽视全球南方的声音，很少关注非西方世界的诉求。特朗普第一任期对各国加征关税，不断升级关税战，阻碍南方国家向价值链上游攀升。特朗普自称的交易更多是将交易条款强加给包括南方国家在内的诸多行为体，而不是说服其实现共同利益。近年来，美国对全球治理的操控能力不可逆转地持续下降，随着特朗普第二任期对全球治理承诺的进一步减少，南方国家将进一步发挥主动性、获得更大影响力。全球南方国家倾向于坚持以战略自主为特征的不结盟立场，采取灵活方式实现其国内、地区和全球目标。在特朗普第一任期，新兴南方大国已经开始以更灵活、更有力的方式维护国家利益，如金砖国家合作不断实现机制化。在特朗普第二任期，这一趋势可能会进一步增强。

但是也应注意到，特朗普第二任期可能会强化以分裂和竞争为特征的南北环境，全球南方国家在大国竞争中面临着依赖性增强和自主性减弱的风险。全球南方国家需要在大国竞争中保持战略平衡，加强合作，处理好内部分歧，并提升适应全球政策变化的韧性。总之，特朗普再次执政虽加剧了全球治理危机，但这也将成为全球治理变革的催化剂。为此，全球南方国家需要调整自身定位，承担更多责任，尤其需要合力推进全球可持续发展议程，最大程度地减少特朗普第二任期对全球治理的负面影响。

四、应对特朗普第二任期全球治理挑战的策略

在特朗普的冲击下，全球治理从有序向无序转变、从稳定向不稳定转变，全球增长失速、发展失衡、安全失序状况不断加剧。美国在全球治理领域越来越多地使用“一对一”双边谈判方式，通过重新洗牌试图重构一套带有歧视性、差别化的治理体系。美国对全球治理体系的控制力不可轻视，特朗普对全球治理的破坏力不容低估，因此，国际社会有必要采取针对性策略来加以应对。

第一，创新全球治理模式。全球治理体系历经自由主义思潮—超国家治理模式、国家主义思潮—大国共治模式和保守主义思潮—大国竞争博弈治理模式等结构形式的嬗变。随着大国竞争加剧，我们需要全面评估现有全球治理模式，防止其陷入大国竞争博弈治理模式的漩涡；需要秉持和衷共济、和合共生理念，探索新型全球治理模式，彻底摆脱霸权国主导的治理模式。一方面，应当改革全球治理体系，重视发展更具弹性的全球治理框架，并加强与非国家行为体的合作，努力提升全球治理的适应性、开放性和包容性，以更好地抵御政治动荡和大国竞争带来的冲击。另一方面，应当在人工智能、数字经济等新兴问题领域确立新的治理模式，围绕共同问题建立额外治理机制从而为国家创造价值，这样比在既定领域重新分配收益更容易。总之，新型全球治理模式需要多元行为体协调并存，国家行为体需要妥善处理好与非国家行为体等诸多利益攸关方的关系。

第二，深化全球治理制度改革。全球治理体系的缺陷导致全球治理的动荡甚至衰落，秩序内部的紧张或矛盾加剧了制度冲突，因此需要实质性的制度改革。面对特朗普第二任期的挑战，制度改革不能回避政治冲击，要在监管全球外部性带来的利益与特殊利益集团滥用权力的风险之间取得平衡，唯有如此全球治理才能重新获得有效性和合法性。一方面，国际货币基金组织和世界银行需要进行实质性的结构改革，以提升筹资能力和运营效率。国际货币基金组织的改革内容包括推动份额重新分配、份额公式调整以及对低收入国家提供保护等议题。同时，需敦促世界银行落实新一轮股权审议，将效率优先与公平导入的治理结构相结合，提高全球南方的话语权和代表性。另一方面，应积极支持亚投行、金砖国家新开发银行等新机制的发展，深化国际制度合作。

第三，推动中美战略性对话，增强全球治理共识。大国战略竞争严重制约全球治理进程，特朗普第二任期将进一步对华极限施压，以国家安全为由在先进半导体和制造设备上对中国实施出口管制，将海外企业生产转移回本土，旨在削弱中国的技术能力，这种做法将导致中美竞争进一步加剧。例如，在太阳能电池板生产方面，中国经过长期努力形成了技术优势和规模效应，出于对华竞争考虑，美国对中国太阳能电池板征收反补贴税，并通过隐性补贴强化竞争关系，削弱了国际社会应对气候变化的能力。随着中美关系竞争的一面持续上升，全球治理体系改革面临两难处境。作为最大的发展中国家和最大的发达国家，中美两国不能对日益严峻的全球性挑战视而不见，不能放任世界分裂成平行体系；而应就全球治理的分歧点加强沟通，探索推动两国关系重回正轨的路径，通过对话合作展现中美在全球治理的领导力。

结 束 语

特朗普政府在多边层面贬低国际制度、削弱制度治理，无视多变主义，其第二任期对全球治理体系的挑战将更大。未来，一方面，特朗普第二任期将地缘政治竞争置于优先于全球治理的位置，经济民族主义抬头、贸易关系紧张、移民政策和安全优先事项转变的情况将使各国面临多重挑战，各国将注意力重新集中在自身的利益诉求和国内政治上。另一方面，地缘政治转向并不意味着全球治理的瘫痪，特朗普第二任期也无法根本扭转全球化和全球治理的发展进程。当前，全球治理仍有众多合作领域，气候变化、地区安全问题和贸易问题等具有显着的跨界性质，凸显了全球治理的必要性。比如，全球经济治理中的货物、服务、资本和人员的跨境流动仍然相对开放，相关规则的制定也在进行之中；《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）支持机构（RSU）于2024年12月正式投入运作；非洲建立了区域贸易协定中成员数量最多的自由贸易区——非洲大陆自由贸易区（AfCFTA）。尽管面临权力转移、成员退出等动荡局势，数字经济、绿色发展、人工智能等新兴领域仍在形成新的国际规则，这些规则总体上具有显着的约束和规范能力。比如，2025年2月11日，人工智能行动巴黎峰会发布《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，呼吁加强人工智能协调治理，推动制定人工智能相关规则。因此，特朗普第二任期无法阻挡全球治理朝着多元、多层合作治理的方向发展，全球治理体系正在形成一种合作与竞争并存的复杂网络，多元化治理、非正式治理将会越来越多地体现在未来的全球治理中。

总体上，特朗普第二任期可能会催生一个全球政治力量重组的新时代，这将在很大程度上取决于全球治理观念的转变和新型治理力量的兴起，尤其是全球南方国家参与全球治理的程度。全球治理的主体变迁和观念转变将重塑国际社会在日益分化的世界中应对全球性问题的能力和方式。全球治理的理论和实践的发展正处于一个关键阶段，全球治理体系需要升级、改革和转型，各国亟须共同探讨新型全球治理模式、构建新型合作架构。在这一过程中，中国应发挥积极作用，通过引领方向、凝聚共识、加强合作，不断完善全球治理体系。

注释略

王明国，华东政法大学政府管理学院教授

来源：《国际展望》2025年第2期