周方银：国际规则制定中的大国博弈

国际规则是当前国际秩序的重要基础。在动荡变革的国际背景下，围绕国际规则的大国博弈变得更加复杂，并影响了全球治理的态势与发展方向。

（一）

经济全球化进入新的发展阶段，各国之间的产业链联系十分紧密，即使存在逆全球化思潮，国家间相互依赖依然持续加深。全球化的深入发展需要规则的引导。国际规则能有效规范国家间的行为，塑造国家的预期，促进国际合作，减少冲突和不确定性，为管理国家间越来越复杂的相互关系提供基本的行为框架，有助于在国家主权与全球化之间实现平衡，在尊重各国自主性的同时，促进全球共同利益的实现。全球化过程中的诸多跨国问题，如气候变化、跨国犯罪、数据跨境流动等，也需要通过国际规则来共同应对和处理。

大国在国际社会中具有不可替代的作用。大国在维护国际和平与安全、推动全球经济发展、维护国际秩序稳定、应对全球性挑战等方面都具有重要作用。在国际规则制定中，大国也发挥着主导作用。大国通过倡导和推动实施区域机制或全球机制的建设，直接参与制度设计、议程设置和规则制定，并在国际制度的实践过程中通过影响规则的执行与调整等方式对国际规则发挥影响。例如，战后美国推动建立联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等一系列全球性国际组织。此后，美国也通过提供资金、向国际组织输送高级官员、在外交场合表示支持或施加压力、进行政策方向的引导等方式影响这些组织的运行。联合国安理会五大常任理事国对实质性事项享有否决权，以及美国在国际货币基金组织内对于重大事项实际上具有的否决权，在一定程度上代表国际社会在规则层面承认大国在国际组织中的重要作用。

在大国战略竞争加剧、国际形势动荡不安、科技进步日新月异的背景下，当前国际规则制定面临一系列挑战，主要表现在以下方面：一是在新兴经济体快速崛起的背景下，既有国际规则体系调整显着滞后，未能体现国际体系中实力结构的重要变化，导致新兴经济体和广大发展中国家的一些重要利益诉求难以得到有效体现。二是在大国战略竞争、地缘政治冲击加剧的背景下，国际制度与规则成为国家间竞争的重要内容，但如何以和平的方式进行国际规则的调整，尚未形成有效的路径。三是人工智能、网络安全和数字治理等新兴技术快速发展，国际规则制定未能跟上这些领域的快速变化，导致国际治理框架在应对这些新兴问题时力不从心，存在较为严重的治理碎片化情况。四是全球化进程受到冲击，包括贸易保护主义、“脱钩断链”行为、地缘政治冲突等，对国际规则的制定与执行构成一定的挑战。五是在全球化时代，跨国公司、非政府组织等非国家行为体的影响力不断增强，如何在国际规则制定中平衡国家与非国家行为体的作用尚未得到有效解决。此外，现有规则的约束力不足，特别是国际规则难以有效约束某些大国的行为，这也是当前国际秩序面临的一个重要挑战。

（二）

经济规则的制定。在贸易方面，中国坚定支持多边贸易体制，倡导通过《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等多边合作机制，推动开放包容的地区经济与全球经济。相比之下，美国多次以“国家安全”为名对特定国家或产品实施贸易限制；推动所谓“对等贸易”计划，试图以单边主义方式重新定义贸易规则；长期阻挠WTO上诉机构大法官的遴选，导致上诉机构陷入停摆，无法正常运作。在投资领域，美国频繁以“国家安全”为由对他国投资进行限制，不仅限制日本、韩国等在中国进行芯片领域的投资，还对盟友在美国的投资活动进行干预，如美国政府阻止了日本制铁公司收购美国钢铁公司的交易。美国通过国内立法，就新能源汽车和芯片产业推出附带歧视性和限制性条款的补贴政策，试图增强本土产业竞争力，同时排斥他国企业和产品。美国通过建立“矿产安全伙伴关系”等歧视性安排打造排他性“小圈子”，扰乱全球产业链和供应链的稳定。美国的一系列做法严重违背国际投资贸易规则，使经济规则领域的竞争成为大国博弈的重要内容。

科技规则的制定。科技进步日新月异，科技越来越成为大国竞争的关键领域和重要制高点，大国在科技领域的规则竞争也日趋激烈。其中一个重要方面是技术标准的制定。如在5G通信和人工智能领域，具有技术实力的大国纷纷试图通过制定国际标准来巩固自身的技术优势。数字经济的快速增长加剧了大国之间的规则竞争。在数字技术领域存在不同的治理模式。美国的数字治理模式以“数字自由主义”为核心，强调数据自由流动、反对贸易壁垒。这种模式在实践中表现出“数字霸权主义”特征，如通过技术封锁、制裁等手段维护其数字产业的全球主导地位。欧盟的数字治理模式注重个人隐私保护和数字市场建设。中国的数字治理模式强调数字主权，注重在保障国家安全和社会稳定的基础上推动数字经济的健康发展。印度于2023年发布数字个人数据保护法，体现其在隐私保护方面的努力。

安全规则的制定。大国在安全规则领域的博弈，首先表现为不同安全理念的差异。美国在安全领域长期奉行霸权主义和零和博弈思维，追求自身的“绝对安全”。中国倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，强调人类是不可分割的安全共同体，主张在追求自身安全的同时兼顾他国安全。在实践中，美国经常采取单边主义和干涉他国内政的行为，努力构筑以自身为中心的庞大联盟体系，试图主导世界各主要地区的安全事务。在网络安全方面，美国试图通过技术手段、法律手段和军事手段维护其网络霸权。在人工智能、数字信息等领域，美国试图建立以其为核心的规则体系，将中国等发展中国家排除在外。

能源与资源领域大国之间的规则竞争也在上升。新能源产业链竞争已成为大国博弈的重要领域，主要体现在核心技术、产业链本土化和市场准入等方面。欧盟推出绿色协议工业计划，加强对新能源装备制造的支持，同时对中国相关产品征收反补贴税以保护本土产业。美国和欧盟通过政策支持和推动产业回流，加快绿色低碳技术的研发与应用，试图在新能源技术标准中占据主导地位。美国通过发布关键矿产清单，与盟友和资源国构建“矿产安全伙伴关系”，试图主导全球关键矿产供应链。

在环境与气候领域大国也存在较为激烈的规则竞争。欧盟和美国试图通过制定严格的环境标准和绿色贸易规则推动供应链的“绿色转型”。欧盟通过供应链法，要求企业及其供应链环节承担环境保护和人权保护责任，这可能对发展中国家的产业竞争力造成冲击。中国倡导在绿色转型中兼顾发展中国家的实际情况，推动多边合作。发达国家和发展中国家在碳排放责任和减排规则上存在显着分歧，发达国家强调全球统一的碳减排标准，试图通过碳排放配额和碳交易机制主导全球气候治理。发展中国家主张“共同但有区别的责任”原则，强调发达国家应承担更多历史责任，并为发展中国家提供资金、技术和能力建设支持。

（三）

国际规则制定的碎片化。表现为在全球治理的一些领域存在多个相互重叠但缺乏整合的制度与规则，有些规则之间甚至相互冲突。如在全球数字治理架构中存在多个这样的国际机制和规范，包括联合国通过的《全球数字契约》，G20的数字公共基础设施框架，区域自贸协定如RCEP、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）中的数字治理条款，欧盟通过的《数字服务法》和《数据治理法》等，此外，社会组织在数字治理中扮演着越来越重要的角色，特别是在推动技术创新和制定行业标准方面。数字技术的快速发展导致技术标准的碎片化现象愈发明显。美国、欧盟、新兴经济体等在数字治理规则方面存在的显着差异增加了企业的合规成本，也导致规则之间的冲突和竞合。

新兴经济体在国际规则制定中的角色不断增强。主要表现在G20已成为全球经济政策协调的重要平台，新兴经济体在其中的影响力不断增强。新兴经济体推动国际货币基金组织和世界银行的治理结构改革，争取更多份额和投票权，提升自身在全球经济治理中的代表性。新兴经济体积极参与全球数字治理机制，推动数字技术的规范化和标准化。在气候变化和绿色经济领域，新兴经济体通过“基础四国”等机制，推动全球气候行动，为全球可持续发展作出贡献。经济实力的不断提升为新兴经济体参与全球治理提供了重要的物质基础。气候变化、数字鸿沟等全球性问题的解决需要新兴经济体的积极参与。新兴经济体合作的增强也有助于提升其在国际规则制定中的地位。

在国际规则制定过程中，多边主义与区域化之间存在复杂的博弈。在大国战略竞争、地缘冲突加剧、世界面临不稳定性和不确定性的背景下，全球层面多边规则的推动难度增大，这在数字经济、网络空间、人工智能等领域的治理中都有明显体现。在此背景下，欧盟、东盟、非盟等在区域层面的合作可以为全球治理提供不同的经验和模式。但区域层面的合作也可能对多边主义构成挑战。一方面，不同的区域规则难以从全球层面进行有效整合。另一方面，某些区域合作机制可能形成排他性的“小圈子”，导致全球治理的碎片化。如美国在数字经济、人工智能、关键矿产、产业链结构等方面从自身利益出发试图制定一系列国际规则，可能造成国际规则体系的割裂。

如何实现合作与竞争的平衡是国际规则制定面临的一个重要问题。在国际规则制定中合作与竞争并存，竞争的一面有所上升。竞争体现在各国对规则制定主导权的争夺，尤其是在经济、贸易和科技等领域。这与国际体系中发达国家与新兴经济体的实力对比变化，大国战略竞争的加剧，地缘政治冲突的激化以及科学技术的快速进步密不可分，并受到多边主义与区域化的博弈的影响。合作是国际社会应对全球性挑战的必要途径。应对气候变化、加强数字治理、促进网络空间发展、以对人类更有利的方式利用人工智能技术进步等，都需要各国共同参与和协调立场。在国际规则制定中，合作与竞争的平衡需要各国共同努力。一方面，多边主义和区域化应相互补充，共同推动全球治理的改革与完善。另一方面，新兴经济体的崛起为全球治理注入了新的活力，其参与度和影响力将进一步提升。通过有效平衡合作与竞争，国际社会可以更好地应对全球性挑战，推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展。

（作者系广东国际战略研究院副院长）