许耀桐：健全全过程人民民主制度体系论析

摘要：“健全全过程人民民主制度体系”的新提法是全过程人民民主发展进入新时段的标识，其构成的新命题呈现了全过程人民民主制度体系整体结构的新样态，其彰显的新布局阐明了坚持党的全面领导、坚持以制度建设为主线、加强人民当家作主制度建设、健全协商民主机制、健全基层民主制度、完善大统战工作格局的系统化新思路。

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“健全全过程人民民主制度体系”，在党的文献中，这是首次出现的新提法，构成了新命题，彰显了新布局。

新提法：标识全过程人民民主发展进入新时段

“健全全过程人民民主制度体系”的新提法，成为全过程人民民主迈入以建构健全完善的制度体系为中心的新时段的显着标识。

（一）全过程人民民主迈入以构建健全完善的制度体系为中心的新时段，是进一步全面深化改革、推进中国式现代化所提出的加强、加快党和国家制度体系化建设的迫切要求

进一步全面深化改革、推进中国式现代化，必须走制度化建设的根本道路。进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央更加关注制度建设和系统集成的制度体系建设问题。党的十八大报告提出，要把制度建设摆在突出位置。党的十八届三中全会开始确立各领域的基础性制度体系，从总体上建构了支撑中国式现代化的根本制度、基本制度、重要制度。党的十九届四中全会作出了到2035年各方面制度更加完善，到新中国成立一百年时使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现的规划。毫无疑义，在这个规划中包含了全过程人民民主制度体系的健全完善。因此，党的二十届三中全会提出“健全全过程人民民主制度体系”，是正当其时、精准发力的重大举措。

（二）全过程人民民主迈入以构建健全完善的制度体系为中心的新时段，是上层建筑适应经济基础、国家治理适应社会发展必须提供民主政治强大动力和制度保障的迫切要求

在中国式现代化新征程中，发展全过程人民民主具有重大战略意义和重要政治功能。习近平总书记指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性”，也是“中国式现代化的本质要求”。面对着中国式现代化需要攻坚克难的艰巨任务和人民群众的殷切期待，唯有通过运用全过程人民民主的各种制度和机制，才能真正让人民群众切实担当起国家主人的责任，才能最大限度地调动和激发起人民群众干事创业的积极性、主动性、创造性，才能战胜改革与现代化建设前进道路上遇到的困难和障碍。只有健全完善全过程人民民主制度体系，才能保障人民当家作主的地位，从根本上理顺国家治理和人民民主的关系，使上层建筑和经济基础、生产关系和生产力处于适时调整、相互适应的有序状态。

（三）全过程人民民主迈入以构建健全完善的制度体系为中心的新时段，是全过程人民民主的制度机制亟待系统集成、高质量发展，发挥整体大于部分之和优势的迫切要求

全过程人民民主的发展涉及并涵盖大大小小的众多制度。党的二十届三中全会《决定》提出，在进一步全面深化改革中，要“更加注重系统集成”，这特别反映和切合了全过程人民民主制度体系建设现状的需要，只有对全过程人民民主已建立的和还要建立的众多制度进行梳理调适、沟通互联和整合集成，才能形成制度体系规模并产生系统效应，发挥出整体大于个别之和的优势。注重制度系统集成的原理在于，制度系统把各个制度结合在一起，通过制度间的相互联系和互动，才能达到制度系统的协调，系统中的相互联系才会产生系统效应。把制度的系统集成、系统效应的原理应用于健全全过程人民民主制度体系，就不能忽视制度体系建设，必须始终坚持制度体系整体性、高质量的构建，追求它的长期性和长效性。

新命题：呈现全过程人民民主制度体系新样态

“健全全过程人民民主制度体系”聚焦于制度的体系化建设和发展，构成了新命题。由此明确了全过程人民民主制度体系的结构框架及内在逻辑关系，整体性地呈现了新样态。

（一）健全全过程人民民主制度体系的大系统结构

《决定》对建构健全完善的全过程人民民主制度体系作出提纲挈领式的阐述：“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实地体现到国家政治生活和社会生活各方面。”

第一，必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。习近平总书记指出：“坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。”这里列在首位的是必须坚持党的领导。中国共产党的领导，是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是全过程人民民主最根本的制度规定。

第二，坚持和完善我国根本政治制度。人民代表大会制度是中国人民民主专政政权的组织形式，构成国家的政体。人民代表大会制度成为我国的根本政治制度，一是完美地契合了人民民主专政的国体，二是集中体现了社会主义国家政权的人民性和民主性，体现了人民当家作主的宗旨实质。因此，人民代表大会制度构成全过程人民民主制度体系神圣的法源依据，实行人民代表大会制度也决定了必然要实行全过程人民民主，决定了人民代表大会制度必然成为实现全过程人民民主最重要的制度载体。

第三，坚持和完善我国基本政治制度。我国的基本政治制度有三项：一是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其灵魂核心与主旨要义在于“协商民主”，它是“实践全过程人民民主的重要形式”；二是民族区域自治制度，坚持各民族一律平等的原则，保证各民族共同当家作主、参与国家事务管理，保障各族群众合法权益，是全过程人民民主在民族自治地区的重要实践；三是基层群众自治制度，是全过程人民民主的落脚点和重头戏，国家再大的政策，都要出自基层，听取基层意见，都要落实于基层，也都要依靠基层贯彻执行。我国的三项基本政治制度，都与全过程人民民主息息相关、交集嵌套。

第四，坚持和完善我国重要政治制度。我国的重要政治制度是指，除上述两类制度外的在国家政治生活中起重要作用的政治制度。这些重要的政治制度主要是治国理政的国家治理体系制度。全过程人民民主制度作为我国重要政治制度的一部分，是与其他的重要政治制度紧密联系在一起的，如果离开其他的重要政治制度，全过程人民民主制度也不可能很好地运作执行。

第五，丰富各层级民主形式。任何一个制度的实际运用与有效执行，都是在各层级展开的，也都需要借助具体的民主形式才能得以贯彻落实。各层级民主形式包含了相关的民主运行机制、方式、步骤、途径等，它们也都是制度伸展开的一个方面。这样的民主形式，就是民主的具体制度或民主制度的具体形式。各层级的民主形式作为具体制度、具体形式，越丰富就越有利于全过程人民民主制度的实行和发展。

（二）健全全过程人民民主制度体系的子系统结构

全过程人民民主有五个过程形式，即：民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，由此生成了全过程人民民主制度体系的子系统结构。

第一，民主选举过程的制度与形式。当代中国的民主选举过程包含如下的制度程序与形式：一是民主推荐候选人，二是民主确定候选人，三是民主预选候选人，四是举行正式民主选举。民主选举每一个环节的制度安排都是广泛、平等和公正的。

第二，民主协商过程的制度与形式。民主协商过程的制度与形式包括：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商。“七大协商”搭建了广阔的平台，列入协商的议题和内容也是丰富多样的，推动了民主协商广泛性、多层次、制度化的发展。

第三，民主决策过程的制度与形式。民主决策过程的法定程序和制度安排是：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。在作出有关的重大决策时，还要实行重大决策的合法性审查机制，并建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制。

第四，民主管理过程的制度与形式。宪法和国家法律规定，我国人民享有行使管理国家和社会各项事务的权利，民主管理是人民参与民主的直接行为。民主管理的主要制度安排与主要形式有：城乡社区民主管理，以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理，工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会的民主管理和公共服务。

第五，民主监督过程的制度与形式。全过程人民民主的监督制度与形式包括：执政党党内监督、人大监督、政协监督、人民代表监督、人民舆论监督、人民群众监督等方面，是全方位、立体化的监督，这些监督可以有效防范国家各级代表机关和公职人员各种违法行为。

（三）全过程人民民主制度体系中贯穿的逻辑进路

无论是在全过程人民民主制度体系的大系统结构中，还是在全过程人民民主制度体系的子系统结构中，都贯穿和体现着内在的、严谨的逻辑进路。一是制度逻辑进路，全过程人民民主制度的两大系统集成，形成全链条、全方位、全覆盖态势的民主制度。二是理论逻辑进路，形塑了全过程人民民主制度是最科学、最合理、最进步的民主制度。三是实践逻辑进路，凸显了全过程人民民主制度是最广泛、最真实、最管用的民主制度。

新布局：健全全过程人民民主制度体系新思路

党的二十届三中全会对健全全过程人民民主制度体系作出了高屋建瓴的部署，彰显了新布局，阐明了继续全面深化改革和推动全过程人民民主制度体系建设的六大新思路。

（一）坚持和加强党的全面领导的新思路

从全过程人民民主制度体系的结构中可知，中国共产党的领导制度是列第一位的制度。这就要求党的各级组织必须在全过程人民民主制度体系建设中，加强党的核心领导作用，提升党的政治领导力和发挥党的表率示范的引领作用。加强党的核心领导作用，是要保证全过程人民民主在党的领导下进行顶层设计，与时俱进地推进制度的系统性建设；提升党的政治领导力，是要牢牢地把握全过程人民民主正确的发展方向，推进和谋划整体性的全过程人民民主建设，起到管根本、管全局、管长远的作用；发挥党的表率示范的引领作用，是指党在贯彻民主集中制和党内民主方面具有重大影响力，可以带领人民一道前进，赋能于全过程人民民主更好地发展。

（二）坚持以制度建设为主线的新思路

习近平总书记指出，“要清醒看到，完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制”。坚持以制度建设为主线必须突出三个要点：一是突出制度的健全，对已有的发展全过程人民民主的制度，进行及时的修订和改进、充实，使其健全、巩固。二是突出制度的创新，增添新的制度，填补制度的空白、缺漏，加大制度的供给力度，满足现实中发展全过程人民民主实践的需要。三是突出制度的改革与完善，进行大胆的改革，或废旧立新，或增删调整，要继续完善各方面的制度机制。

（三）加强人民当家作主制度建设的新思路

在发展全过程人民民主的进程中，加强人民当家作主制度建设具有至高无上的地位。加强人民当家作主制度建设，最重要的就是要加强人民代表大会制度建设。人民代表大会制度最鲜明的特征就在于它规定了人民代表大会是人民的代表机关，从根本上体现了人民主权属性。因此，加强人民当家作主制度建设，要求人大牢固树立宗旨意识，始终同人民群众保持密切联系。各级人大及其常委会，要切实地为人民用权、为人民履职、为人民服务。作为人大代表，要代表最广大人民的根本利益，代表人民提出关系民生的议案、建议，依法参加行使国家权力。

（四）健全协商民主机制的新思路

协商民主构成推进全过程人民民主的鲜明特色。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”协商民主，就是广泛商量、充分酝酿，寻求共识，力争最优方案。健全协商民主机制，人民政协肩负重任，必须进一步提升人民政协的工作效率，推动政协工作高质量、高水平地发展。人民政协要根据实际情况，更好地扩大公众民主参与的事务范围，下大力气建立政治协商和基层协商的程序机制和长效机制。

（五）健全基层民主制度的新思路

基层民主是我国全过程人民民主中最直接、最大量、最丰富、最生动的民主实践。基层民主制度虽然扎根基层，但是它衔接并承载着国家层面的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。因而，习近平总书记指出，“坚持把国家层面民主制度同基层民主制度有机结合起来”。为此要继续推进和完善基层民主制度体系和工作体系，推进和完善农村村民自治制度和城市社区居民自治制度。

（六）完善大统战工作格局的新思路

大统战工作格局的最大特点，就在于工作覆盖面和跨域性之“巨大”，它涉及政党关系、民族关系、宗教关系、社会阶层关系和海内外同胞关系，所包含的合作者、参与者达到了空前的人数规模。坚持和完善大统战工作格局，必须着力加强制度建设，切实塑造系统、完备的大统战工作格局，发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量的政治作用，展现出全过程人民民主发展的又一道靓丽的风景线。

许耀桐，福建师范大学马克思主义学院教授、中共中央党校（国家行政学院）教授

摘自：《福建论坛（人文社会科学版）》2024年第8期