陈明：中国村民自治的返本开新

【内容提要】 正确认识和落实基层群众自治制度，推动村民自治的现代转型，是乡村治理现代化的重要内容。从理论上看，只有在大部分公共事务能够依靠市场或政府调节，地方性公共领域显着缩小之后，小共同体内部的民主自治才是可欲的。传统社会的地方自治和改革开放后的村民自治，都是国家藉由地方性中介降低乡村治理成本的一种操作方式，而非成熟规范的自治形态。新时代以来，乡村现代化水平和国家治理能力空前提升，由此带来农民形态、社会关系和公共领域的重塑，为建构现代村民自治创造了必要的社会历史条件。中国村民自治的前途并非沿着民主选举的路径一味强化其政治属性，而是推动其制度构造与时代条件有机衔接，在村庄日常生活领域中开辟民主性生活自治的发育空间。概言之，中国村民自治的前途与方向在于返民主性生活自治之本，开乡村治理现代化之新。

【关键词】 国家能力,基层治理,乡村治理,村民自治

一、问题的提出

基层治理是国家治理的基石，基层民主是全过程人民民主的重要体现。党的二十大报告强调，要健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效（习近平，2022a）。基层群众自治制度是中国的基本政治制度之一，这一制度在城市落实为居民自治制度，在乡村落实为村民自治制度。近十多年来，乡村治理中的自治元素逐渐式微，行政集中水平越来越高，不少学者认为村民自治已经走入困境，甚至有人发出“自治已死”的呐喊（徐勇、赵德健，2014）。

当前，村民自治确实面临若干实践困境。一是选举替代自治。村民自治起源时的主要内容是“三个自我”，而如今这一制度的核心范畴已经变成“四个民主”，在演进过程中民主选举又超越其他“三个民主”成了村民自治的关键标识。经由这一演化，选举似乎替代自治成为中国基层群众自治的制度内核，显然与这一制度的初衷发生了很大的偏离。二是行政吸纳自治。党的十九大之后，乡村治理正规化步伐不断迈进，包括了党的领导一元化、县乡功能集成化、村庄组织行政化等多个方面。在村庄层面，村党组织书记和村委会主任“一肩挑”，村级财务和资金“双托管”，村干部工资和村级办公经费由财政给付补贴，可以说村级组织的财权、人权和事权都已被乡镇“全面接管”（刘守英、熊雪锋，2018）。三是村民消解自治。随着城镇化的快速推进，越来越多的农民“离土不回乡”，人口疏散、利益纾解、关系疏离已成为典型农区绝大部分村庄的真实写照。在这一背景下，原有村庄范围内开展村民自治的社会根基逐渐松动，曾经作为村庄秩序主导力量的乡村精英也纷纷离场，而留在村庄的务农群体政治意识较弱，村民的主体性和村民自治活动的内生性正在逐步消解。

直观看去，村民自治制度的实践空间的确受到不小的挤压，但与此相对的另一面是，近些年乡村秩序不断改善，乡村治理水平有了很大提升。从这个角度讲，单纯地为“自治”呐喊和张目似乎又不尽合理。实际上，讨论村民自治问题，除了关注自治活动本身之外，更应该重视社会自治与社会治理现代化之间的关系，后者才是乡村治理要达成的根本目标。社会治理现代化是一个历史范畴，在可见的文明视野中大致包括：第一，公共权威的生成符合人类文明的通行规则，暴力和强制从权威的合法性来源中退出；第二，形成现代公共治理体系，政治体不同层级间形成合理的分权关系，社会自主治理能力不断增强；第三，传统宗法力量在公共事务中的作用逐渐消解，一个非人际关系化的社会趋于形成；第四，社会治理走向专门化、专业化，无论是政治家还是普通的公共事务管理者大多以此为职业，并具有相应的专业知识（党国英、吴文媛，2016：159-160）。

对照这一标准来看，现有的村民自治形态与社会治理现代化目标之间是存在张力的。这包括：国家治理结构中，基层直接选举的扩散性与国家组织制度之间的张力；乡村治理结构中，国家治理下沉与地方性网络、地方性利益之间的张力；村庄治理结构中，资源支配权的争夺与公共领域合法竞争之间的张力。村民自治的困境以及村民自治与社会治理现代化之间的张力，反映了过去三十多年里，村民自治的探索既难以在国家治理中找到自己的恰当位置，又越来越远离社会自治本身的尴尬处境。从这个意义上讲，真实的局面并非“自治已死”，而是“自治未生”——现代意义的基层群众自治尚未真正形成。

在乡村治理现代化的目标之下，完善村民自治制度需要解决的关键学理问题是：第一，什么是真正意义的现代民主自治，自治在现代国家治理结构中处于什么位置？第二，传统中国的地方自治及村民自治的现实实践，与乡村治理现代化的制度距离有多大？第三，中国村民自治制度的前途与走向是什么？本文将围绕上述问题，重新思考中国村民自治的历史演进与时代新命，阐明村民自治现代转型的社会历史条件与制度变革路径。

需要说明的是，中国乡村已经发生了深刻分化，本文的分析主要针对的是典型农区，这既是中国乡村的主体部分，也是村民自治实践的主要场域。 

二、自治问题再认识

罗伯特·达尔（Robert A. Dahl）认为政治生活中的普遍困境是：自治还是控制？多少自治，多少控制？哪些活动需要自治，哪些活动又需要控制？政府需要对自治体施加何种程度的控制，通过何种手段进行控制（达尔，2006：1）？这些问题，只有在特定的政治体系和政治场景中才能作出具体回答，但有一些基础认识和一般规律需要先行明确。

（一）何谓自治？

本文讨论的自治是指居民（共同体）在部分地方性公共事务上的自主治理活动。这意味着讨论不涉及：个人自我管理以及家庭内部事务管理，企业等经济组织以及广义上私人部门的内部治理；特定领域行业团体（如欧洲宗教团体、日韩农协组织）的自治，享有高度自主管辖权的地区性自治。

任何自治都是就特定领域和事务而言的，不存在包揽一切的自治。自治既意味着共同体在特定事务上有一定的自主性（相对外部控制而言），又意味着共同体内部的相互控制（就不同个体之间而言），后者同时又构成对外部控制的一种补充（达尔，2006：15，29）。自治可以从两个维度进行理解：自治内容和自治属性。从自治内容上看，自治包括了政治自治（autonomy）与生活自治（self-governance）两种类型。政治自治是指共同体不受外部干预自主管理部分地方性公共事务的活动，而生活自治是共同体成员在社区日常生活领域中开展的自主合作。从自治属性上看，可以将自治活动分为民主性自治与控制性自治。民主性自治更强调共同体内部公共权威生成和运作的民主特征；控制性自治则更强调公共权威对于共同体活动控制的有效性，但这种控制未必一定遵循民主原则。

依据这两个维度，可以将自治划分为四种主要类型（见图1）。当然，由于每个维度都是一个连续谱系，自治类型的划分只具有类型学意义。在当代社会，一些分权制国家的地方自治带有民主性政治自治的特征，而德国、日本等国成熟的居民自治更接近于民主性生活自治。中国传统社会的基层自治横跨政治领域和生活领域，但其主要是控制性自治，与民主关系不大。村民自治刚刚兴起时，带有生活自治的特性，但民主性并不完备；在后来的实践中，其控制性和民主性同时得到增强，自治成分却消弭殆尽了。从这个意义上讲，如何在民主性空间里找回自治是完善中国村民自治制度的一个关键问题。

现代民主自治是国家通过法定程序向社会和公民让渡部分治权，以实现政治和社会整合的治理方式。通常情况下，现代化过程中人类社会的自治形式是以控制性的政治自治为起点，沿着图1中顺时针方向逐渐演进；自治形式演进的一个总趋势是控制性成分逐渐减弱，民主性成分逐渐增强。各个国家由于政治体制不同，未必都实行民主性的政治自治，但一般而言民主性的生活自治对于保持社会治理的效率和活力都是必要的。

（二）为何自治？

在社会治理演进史上，自治是一个常见的现象。不同时代和地域的自治有着不同的内涵和源流，但归纳起来，之所以会形成自治并有必要继续完善自治，不外乎以下原因。

第一，国家能力还不强时，需要将一些局部管治权交由地方性的公共权威行使。传统国家没有足够的能力对基层社会进行全面管控，这时接受地方自治的事实或者主动赋予地方权威一定的自治权限是一个理性选择。中世纪欧洲尚未出现作为一个主权单位的民族国家，安全和秩序等公共品供给存在严重缺口，行会实际扮演着很重要的“类政府”或“准公共组织”角色，发挥着市场监管、社会救助、公益服务等作用（张凤阳，2022）。民国以前，中国乡村基本处于类似状态。集体化时期，国家曾全面进入乡村，但效果不好，因此后来对村民自治的一个经典概括就是政府从高成本、低效率的农村管理领域退出。

第二，国家能力增强之后，仍然有一部分小共同体事务没有必要完全由政府掌控。现代国家是一部超级机器，国家能力显着增强，有时甚至表现得“无所不能”。然而在这种情况下，仍然存在一部分共同体内部事务，如果完全交由政府管理，或是由于信息传导、管理半径等问题会导致效率低下，或是由于管理的一致性会带来对小共同体权利的损害（削弱基本权利、自由和机会等）。市镇、街区层面的空间规划就是这方面的一个典型例证（戈丹，2010：28-29）。因此，多数发达国家在高度现代化水平下仍然在地方共同体层面实行特定形式的自治。

第三，现代治理中，局部事务的小共同体自治能够减少社会冲突从而为社会治理提供有效润滑。假如某一局部事务在全局性社会治理中容易引起冲突，而这一事务又无关大局，那么可以考虑赋予不同社会群体针对该事务的自治权，这时可以将局部问题从所有成员的集体决策中去除，从而起到减少冲突、增加共识的效果（达尔，2006：78）。同时，现代行政科层制本身存在集中化、等级制、缺少弹性等问题，容易带来社会封锁与阶层紧张（克罗齐埃，2002：228-235）。局部事务的自治能够有效缓解上述问题，实现正式组织与公民之间的平滑衔接。如此一来，即便公民对地方事务有什么不满，也不会将这种不满传导到国家层面，地方上的社会冲突不会给国家治理带来损害（布赖斯，2001：933）。

第四，社会治理现代化需要培育公民的公共精神，而自治空间是涵养公共精神的最佳场域。过去人们给出的公共精神培育方案通常以某种政治经济结构为前提，比如民主化、分权、集体所有制等，但事实证明政治经济结构与公民意识之间只具有弱相关性，结构变革不能保证带来社会和谐或公民美德（达尔，2006：122）。自治是一个区别于结构化方案的政治社会化过程。自治活动能够重建信任关系和亲近关系，抑制利己主义的扩散，培养公民的道德准则和责任意识，从而为社会治理现代化提供政治文化根基。

（三）何以自治？

何以自治，讨论的是现代民主自治的条件、范围和方式问题。

第一，现代民主自治必须以一套法治化的分权体系为支撑。现代民主自治得以实行的前提是现代化进程中出现技术进步和市场扩张，传统社会中大量共同体事务得以依靠市场化交易完成；在此过程中，国家能力普遍增强，国家治理中绝大部分公共事务可以由政府依法通过公共行政和公共政策进行管理。比如，公共安全、税收或者质量标准等事项，如果缺少统一管理而交由自治组织管理，显然会走向混乱。传统社会的基层自治其实在很大程度上就存在这个问题，但由于当时国家能力弱而无力管控、全局性事务少而无需管控，因此基层自治能够勉强运行。当然，这种自治不会发育为现代民主自治，反而一不小心就有可能形成割据一方的“土围子”。只有在国家能力普遍增强，政府将绝大多数公共事务管起来之后，基层社会才有可能在少部分公共事务上发育出现代民主自治。

第二，现代民主自治必须以小共同体的生活自治为起点逐步成长。村庄这类小共同体是个人家庭或者朋友圈子的自然延伸，在这里人们相互依赖明显，公共性通常相对明确，关于公共幸福的知识所要求的只是直接的、非理论的共同体生活经验（达尔，2006：124）。随着共同体的扩大，关于公共利益和公共幸福的知识越来越少地取决于直观经验认识，越来越多地取决于想象和抽象的概念，因此变得理论性更强而现实性更弱（达尔，2006：127）。自治需要学习和训练，尤其是在公民对于公共生活仍不熟悉的情况下，更不宜一下就管得太宽泛，而应该从小共同体开始。而且即便是在小共同体内部，自治事务也应该从日常生活领域的小事开始。正如托克维尔所言，如果让公民多管小事而少操心大事，他们反而会关心社会公益，并认识到必须不断地通过互相协力去实现社会公益（托克维尔，1988：632）。

第三，现代民主自治必须配套限制自治权力无限扩张的纠偏机制。权力有扩张的本性，自治权也不例外。自治活动最难克服的实际是自治体内部的专制，所谓“小官巨贪”“隐形村霸”多是自治体内部的“掌权者”以民主自治之名行违法、违规之实的结果。防范自治权的无限扩张，一个最好的办法就是限制自治权的管辖范围。考虑到基层社会的自治活动包罗万象，为之制定“正面清单”是一件成本很高且会压抑自治活力的事情。面对这个实际，不妨考虑建立一个自治事务的“负面清单”，对于法律和政策已有明确规定的、政府已有统一管理的事项不再纳入自治的管辖范畴。在具体运作中，由基层群众自治的指导机关负责对自治事务进行合法性审查。

第四，小共同体的现代民主自治应当以协商民主作为其标准形式。在小共同体层面，如果能够贯彻上述三项原则，即在一个法治分权、范围限定、有负面清单的自治框架下，通过“票决”来作出决策的意义已经不大。在这类自治活动中，更重要的是有一套议事规则和若干的“召集人”，而具体的自治事项则可以通过一定的程序协商来完成。

上述分析主要是为了说明自治的必要性及其发育逻辑。可以看到，西方自治理论通常不会刻意区分政治自治与生活自治，但实际上西方中世纪的行会自治、中国传统社会的地方自治以及当代中国的村民自治是完全不同的自治形态。在中国的情境下讨论村民自治的前途与方向问题，必须深刻区分不同自治形态的制度逻辑，并着重关注自治的一般规律在民主性生活自治中的展开。

三、中国乡村治理中自治形态的历时性考察

从传统社会到今天，乡村治理中的自治形态都不是独立演化的，而一直是国家治理能力变动的一个结果。传统乡村社会的地方自治和改革开放后的村民自治，都是国家藉由地方性中介降低乡村治理成本的一种操作方式，而非成熟规范的自治形态。新时代以来，国家治理能力显着增强，现有村级组织逐步转变为国家乡村治理体系中的一个执行单元，这一乡村治理变局为村民自治提出了新的时代命题，同时也蕴含着村民自治现代转型的历史机遇。

（一）如何看待传统社会的乡村治理形态

人们描述中国传统社会治理时，有一种说法是“皇权不下县，县下唯宗族，宗族靠乡绅”；也有人用“官治”与“民治”的说法来概括，认为县以上是官僚治理，县以下是社会自治。诸如此类的表述其实并不准确，如不深入考辨，很可能会被其带入认识误区。

传统国家治理的基本结构是：正式的行政机构与官僚体系设置到县一级，在县以下则通过各种“半国家、半民间”的中介主体实行间接管理。龙登高等（2021）认为，传统社会的基层治理，并非“皇权不下县”，而是“官僚不下县”，基层社会治理实际上处于国家的多重严密监管之下。具体手段包括：法律统辖、礼治教化、管治渗透、官督民办等。其中，官督民办是传统基层治理中运用最多的一种形式。黄宗智（2020：569-571）将这一形态概括为“集权的简约治理”和“分块的集权体系”。一方面，传统中国的治理体系是高度中央集权和低度基层渗透的结合，县以下依赖不带薪的“准官员”维持治理秩序；另一方面，国家将各个地方分割为权力性质类似于中央的地方小块，地方最高官员又拥有高度的，在一定程度上类似于皇权的自主权力，以实现对“准官员”和基层社会的集权管控。这个说法是比较贴切的。

清末民初，基层社会治理结构开始向“近代政治形式”转变。清末新政以“地方自治”为口号，废除保甲制、推行警区制，开启了“绅权体制化”和“士绅权绅化”的进程，士绅等非正式权力主体被纳入正式制度的轨道（王先明，2017：62-72）。到了民国时期，面对“乡绅专权”甚至“无绅不劣”的窘境，政府又恢复了保甲制，强调“容纳保甲于自治之中”（胡次威，1948：116）。与清代保甲制只负责地方防务不同，民国政府将保甲完全纳入行政权力系统，构建了县-区-乡（镇）-保-甲-户的行政体制（王先明，2017：130，136）。可以看到，清末至民国，基层社会治理结构经历了“保甲-警区-保甲”的流变与复归。其中的一个重要原因就是传统绅权无论如何改造都难以成为近代国家的基层载体，于是只能赋予地方以全面“建立机关”的权力来推动“国家政权建设”。

可见，传统中国一直到民国时期实行的地方自治都是一种控制性的政治自治。传统社会中，国家将社会治理事务整体打包给乡村中介力量进行管治，其中既有“简约治理”的含义——在地方官员监管下“准官员”们相对于国家的分权自治，又有“分块集权”的含义——在地方小共同体内部则与专制无二。清末至民国推行的地方自治是国家政权建设的载体，主要任务是通过乡村的建制化努力，在基层单元上实现官僚体系对传统绅权的替代，从而在传统地方自治的底盘上完成近代国家建构的任务。彼时，国家政权建设的中心含义是增加政府直接掌握的建制力量，目的是增强国家的控制和汲取能力；作为国家政权建设载体的地方自治也并不排斥正式化与官僚化。总之，由于缺少足够的国家能力和权力分化，传统社会的控制性政治自治基本没有民主合作的成分，与当代中国的村民自治没有直接关联，亦不能对其中蕴含的制度资源抱过高的期待。

（二）如何看待改革开放后的村民自治形态

人民公社解体之后，为了填补生产大队和生产队这两级的“治理真空”，广西等地出现了一些村民自组织，这是后来村民自治组织的雏形。初创时的村民自治，从形态上讲比较接近于民主性的生活自治。言其民主性，是因为其主要通过村民自主协商进行组织，并无太多外部权威的干预；言其生活自治，是因为其初创时的主要任务是维护治安、调解纠纷，这是真正的村民自我管理，而非官方的治安管理。这一组织形式被国家接受并纳入正式制度的轨道之后，村民自治组织承担了大量的行政管理和生产经营任务，功能远远超过初创时期。

此后，国家正式的体制性权力虽然上收到乡镇，但功能性权力仍然下沉到村庄（徐勇，2018a：235）。村民自治制度在运行中逐步带有混合型特征，即在自治组织内部实际形成一套半行政、半自治的结构。这一结构在运行中已经暴露出以下两个问题：第一，自治组织不仅要管理社会事务，还要管理集体经济事务并协助政府落实行政事务。其结果是：一方面自治组织能力有限，难以很好完成各项任务；另一方面自治组织权力无限，又会滋生特权和腐败。两种情况往往并存。第二，相当一部分村民自治组织一直在反复强化国家-农民之间的紧张关系。村民自治组织长期处于为国家办事而国家不养、由村民供养而无益于村的尴尬境地（秦晖，2003：29），甚至有一些村民自治组织不是在连接国家与社会，而是起着离间的作用（张静，2019：XX-XXII）。

在正式的制度安排中，村民自治被定义为基层群众自治。从规范意义上讲，群众自治是超越传统中国地方自治中的控制性政治自治特征，走向民主性生活自治的一种积极尝试。然而，村民自治在运行中呈现的特点是国家依靠基层政权对基层社会实施间接控制，基层社会与国家的实质性关联较弱，而与地方权威的治理原则密切相关。基层政权营造了一种“自主”的活动空间，这种自主性中包含的不当行为有时会减损国家权威，但为了换取基层社会的“象征性服从”，国家不得不适度容忍这种非正当性（张静，2019：VII）。由此来看，改革开放后的村民自治，仍然是在国家能力尚不够强大时，发挥地方中介主体补充作用的一种治理形态。与传统地方自治不同的是，村民自治组织成为“行政发包／承包”机制之下的一个承接机构，这一体制下的基层群众自治不再具有“分块集权”的含义，从这个意义上讲比之传统时代已经有了长足的进步。然而，传统地方自治存在的问题并未从根本上得到解决，实践过程中出现的能人治村、富人治村、贤人治村等范式，可以说与“士绅权绅化”如出一辙，多少带有一点“春风不改旧时波”的味道。

要实现乡村治理的现代化，必须使乡村治理结构、原则和规范超越地方性权威的影响，从而成为国家直达个体的一种制度安排。对标这一要求，过去三十多年的村民自治实际是一种“早熟”的制度，或者说是一种在特定社会思潮浸润下过度发育的制度形态。

（三）如何看待新时代乡村治理的变局与新局

新时代以来，乡村治理领域呈现的一个突出特征是国家治理能力和治理权威得到空前增强。脱贫攻坚是反映该特征的一个标志性事件。从政治意义上看，脱贫攻坚无疑是一场全面的政治动员和治理再造，尤其是将乡村治理正规化水平向前推进了一大步。一方面，通过全局性的资源动员，将乡村中最贫困、最底层的人口纳入国家发展的轨道，集中化解了乡村治理中的不稳定因素；另一方面，通过派驻工作队、资源集中投放、效果严格核查等手段大幅强化了国家对基层社会的管治能力。此后，中央提出全面推进乡村振兴，实现巩固、拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略有机衔接，意味着脱贫攻坚中有效的政策举措和治理方式将成为一种常态化的制度供给。

面对国家的强力整合，村民自治实践中的半行政、半自治结构逐渐被打破，在党政统合体制之下村民自治组织俨然将成为国家控制乡村的一个执行单元。从国家与村庄的关系来看，随着国家基层治理能力逐步增强，村民自治实践中蕴含的控制性在不断提高；从村庄与村民的关系来看，“四个民主”尤其是民主选举的规则贯彻得越来越彻底，其民主性的一面实际上也在增强，并没有被外部的渗透和压力所减弱。上述两方面特征不断强化的结果是行政吸纳自治和选举替代自治，村民自治制度中的“自治性”成分日渐式微。今天的村民自治制度似乎已经处于一个深刻的悖论当中：这一制度蕴含的控制性和民主性特征同时得到了增强，但其中的自治元素几乎消弭殆尽了。在这一局面下，一些人对村民自治的未来持一种悲观主义态度，也就是文章开始所提出的问题。

然而，如果回到自治的本源和乡村治理现代化的一般逻辑来思考，对新时代条件下村民自治历史方位和演化趋势的判断可能会有所不同。从自治的本源来看，只有国家能力强大到足以赋予公民一种国家直达个人的公民权利，并能够真正保护它的时候，现代民主自治才成为可能。否则，或是社会自治流于形式，自治体成为国家的延伸；或是小共同体以自治之名对抗国家，当然其内部也不会形成真正的民主自治，更有可能形成的是专断与集权。从乡村治理现代化的一般逻辑来看，其本质上是现代化成果逐步向乡村扩散，乡村社会普遍卷入现代分工体系，从而带来乡村治理能力整体提升的过程。近代以来乡村治理的一个核心关切是国家与乡村交界面上的权力下沉问题。不论是民国时期国家政权建设的失败，还是后来村民自治中出现的国家与村庄关系的张力，其关键不在于社会授权的脱节，而在于社会基础的约束和国家能力的不足。新时代背景下乡村现代化水平大幅提升，国家基层治理能力显着增强，大部分公共事务能够依靠市场或政府进行调节，地方性的公共领域显着缩小，这非但不会挤压自治的空间，反而为建构现代意义的民主自治创造了必要的社会历史条件。

改革开放后兴起的行政村层面以民主选举为主要特征的村民自治，事实上只是基层群众自治实践的一种形式，而非唯一形式。作为一种“早熟”的自治形态，其中蕴含的不足正在国家治理下沉的过程中逐步得以解决。考虑到制度的稳定性，在村级组织正规化的格局下，现行村民自治的一系列制度原则可以保留。然而，中国村民自治的前途并非只能在行政村层面沿着民主选举的路径强化其政治属性，而是应该考虑在新的时代条件下在村庄日常生活领域中发育民主性生活自治的可能性。

当前的真正问题是，村民自治制度仍然沿袭着过去已经形成的演化路径，实践中的制度构造未能与新时代的发展条件有效衔接，在表观层面上出现了现代民主自治无法期待的假象。此前，学术界已经部分认识到这一问题，但未能给出切实可行的解决方案。张静（2019：316-325）将近代以来乡村治理的结构性困境归因于地方权威与国家和社会的“双重张力”。她强调了秩序改进的规范性含义，但未能从制度改革和结构变革上给出具有操作性的方案。徐勇（2018b）认为现在到了村民自治的“第三波”，这个阶段的意义是真正把自治与民主联系起来，行动路径是在建制村层级之下去探寻发展空间。这个判断有重要意义，但仍旧停留在“理论设想”的层面。要实现村民自治制度的返本开新，就必须充分认识所面临的新的时代条件，并提出具体的制度变革含义。

四、村民自治现代转型的时代条件与变革路径

新时代以来，乡村现代化水平的提升重塑了乡村社会基础，再叠加以国家基层治理能力的增强，乡村公共事务范围大幅缩小，为现代民主自治的发育提供了社会历史条件。在这一背景下，发展和完善村民自治的主要方向是返民主性生活自治之本，开乡村治理现代化之新。

（一）乡村社会基础之变及其政治经济含义

分析乡村治理首先应该着眼人口布局和农民形态等社会基础条件的变化。社会基础条件虽然不直接介入治理活动，但对社会治理的趋势走向具有决定性意义，基础条件与治理活动的互动构成乡村治理的“基础秩序”（陈明，2024）。

当前，城乡经济结构和人口布局已经发生质地之变。历史上，包括中国在内的原住民国家普遍存在规模庞大的农村人口，这不但造成农业生产的过密化和低效率，还是乡村依附性社会关系形成的经济根源。乡村治理现代化的一个重要前提就是乡村人口比重和农业就业份额的同步下降。2023年，中国第一产业增加值占国内生产总值（GDP）的比重已经下降到7.1%，乡村人口比重已经降低到33.8%，农业就业份额降低到22.8%，乡村社会基础条件相比于改革开放之初已经发生巨大变化。1978年，农业就业占乡村就业的90%以上，也就是说当时的农村劳动力主要是从事农业，2023年这一比值已经降低到62.5%（见表1）。这意味着，相当比例的农村人口已经不以农业为就业渠道，经济多样性的增强是乡村经济走向发达的重要标志。经济指标变动的背后是一系列基要生产函数从低级向高级的跃迁，这意味着乡村已经逐步从一个低效率的贫困人口聚居系统向高效率的专业化社会迈进。

从农民群体内部来看，农民形态分化与专业农户的崛起势不可挡。随着农业现代化的推进，农业产业呈现集中趋势，专业农户和小农户的分化日渐明显。根据估算，当前农业产业链上的专业农户总量大体在1500万—2000万人之间，在养殖业中是大约1%的专业农户创造了50%的产能，而在种植业中是大约5%的专业农户创造了50%的产能（陈明，2021）。从数量上看，小农户仍然是中国乡村的主体，专业农户规模与2亿农户的总规模相比看似不大，但从经济体量上讲专业农户已经是中国农业的主体。专业农户饱经市场的洗礼，崇尚公共性的社会，是乡村振兴的主体性和能动性力量；专业农户是从农民中发育出来的专业群体，相比于过去的“乡村精英”，其与小农户的经济和社会联系更加紧密，在引领和推动乡村民主自治方面具有天然优势。

乡村社会基础变动的政治经济含义在于，伴随生产力水平的提升和分工深化，商品性家庭农业成为乡村主导性经济形态，乡村社会的依附性关系逐步弱化，一个共同富裕的专业化乡村社会正逐步形成。具体逻辑序列包括：第一，人口压力减小，农民收入提升，资源绝对短缺状态成为历史，乡村内部资源争夺减少，利益关系得以纾解，依附性社会关系的基础不复存在，中国沿袭几千年的小农村社结构趋于瓦解。第二，市场分工作用深化，社会专业化水平提升，农民生活改善主要依靠开放性市场活动所带来的收入提升，其行为更多地受到市场竞争合作关系的调节，人们的注意力也从公共资源分配转移到市场竞争力提升上。第三，在专业农户的带动和引领下，农民通过与产业资本联合提升了对产业链和价值链的掌控能力，在一定程度上克服了大商业资本的利润占取问题，进而一步步摆脱了对外部资本的从属和依附地位。第四，社会资本存量不断上升，市场交换中的多次重复博弈增强了群体间的沟通，社会信任基础结构得以建立，社会合作的交易成本大幅降低。

总之，随着乡村全面振兴的铺展，乡村现代化水平全面提升，乡村社会基础发生了深刻变化，这是乡村治理现代化的前置条件。一方面，面对一个富裕和去依附的乡村，国家主导下的现代治理体系得以更为顺畅地直达公民个体并导入乡村社会；另一方面，从收入水平、行为方式、社会关系等方面来看，农村居民逐步具备了开展自主合作的主体性条件，为现代民主自治的发育提供了根基和土壤。

（二）乡村公共事务变迁与公共领域再呈现

滕尼斯（Ferdinand Tönnies）指出，在传统共同体中，人们共同居住、共同生活、共同劳作、共同领会，人在其中得到了双重规定：一方面被自己耕作的田园所规定，另一方面被自己居住的家园所规定——人被束缚在自己的劳作之中（滕尼斯，2019：99-104）。这一哲学判断所反映的社会事实是：传统社会分工水平很低，生产空间与生活空间、政治空间与经济空间相互重叠，共同体内部形成普遍的依附和庇护关系，公共领域泛化与公共生活狭窄并存。实际上，传统乡村的生活是一种化私为公的共同生活，而非私域之外的公共生活；所谓的“公共领域”也不过是国家代理人在乡村场域中所组织、开展的共同生产和管理活动，贯穿其中的是共同性而非公共性，是组织性而非合作性，是统治性而非民主性。这样一种共同体形态如果得不到改变，现代民主自治便没有发育的可能。新时代以来，随着乡村现代化水平的提升和国家治理能力的增强，传统社会中公共领域泛化的问题逐步得到解决，一个真实的、范围明确的公共领域正在呈现出来。

第一，随着国家治理能力增强，大量公共事务已经由政府承接。在传统乡村中，日常性公共事务主要包括共同生产、安全防卫、乡村建设、村容环境、集体经济、纠纷调解、宗族祭祀、贫困救济等八大类别。从传统时代一直到改革开放之初，上述公共事务中的很大一部分都需要村庄自行解决，比如，过去贫困救济长期依靠的是族内互助和精英慈善，而安全防卫需求更是直接催生了早期的村民自治活动。目前，这一情况有了大幅转变，安全防卫、乡村建设、贫困救济已经全面由政府承接，共同生产、村容环境所需的硬投入也已经转变为广义公共财政支出的一部分。从这个意义上讲，乡村大部分公共事务已经纳入国家基层治理事项中，不再需要通过村庄层面的自治去完成。

第二，技术进步和扩散进一步缩小了乡村公共事务的范围。在传统时代，共同生产在乡村公共事务中占的比重很大，除了农田水利、土壤改良这些硬投入之外，农业生产中耕种防收各个环节所需的物质资料和劳动，都需要依靠村庄内部生产互助来解决。近年来一个重要变化是，随着技术进步和扩散，农业生产互助活动迅速被市场化服务所替代，主要原因是技术进步带来的生产效率是农民互助生产所不能比拟的。比如，现代机械耕作效率是传统人工的数十倍，无人机喷防作业效率甚至达到过去人工背负作业的一百倍以上，像这些工作已经由农业社会化服务组织全面兜底，农户之间的互助正在失去作用空间。技术进步与扩散将共同生产活动转化为市场经济活动，既缩小了公共事务范围，又通过交易机制实现了外部收益内部化，从而解决了共同生产中的摩擦与冲突，乡村生产空间与生活空间日益深刻地分离了。

第三，专业化的集体经济活动将逐步与社会治理活动分开。改革开放以来，乡镇层面的政经合一体制被打破，但村庄层面的政经合一体制得以保留，表现为集体经济管理与村级社会治理体系的功能混合。在现代化经济体系中，这种小规模的村庄集体经济既缺少规模效益，也缺乏市场竞争力。对此，中央强调要“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制”（习近平，2022b：246） ，并提出有条件的地方开展“政经分开”改革试验，完善基层党组织领导下村民委员会事务和集体经济事务分开运行的具体机制。①全面推进乡村振兴，离不开集体经济的发展壮大，而要推动集体经济与市场经济有机衔接，势必要实现集体经济的专业化、规模化。目前，“政经分开”改革已经在经济发达地区陆续铺开，并逐步向典型农区推进。随着集体经济专业化、规模化运作的成熟，其将逐步从村庄日常性公共事务的行列中退出，而转变为支撑村庄经济的专业部门，这就与村民自治活动关系不大了。

第四，纠纷调解和宗族祭祀等社会事务的重要性大幅降低。在乡村人口流出、资源争夺减少、土地产权稳固的大背景下，乡村土地冲突、邻里纠纷都大幅减少，这是近些年在典型农区随处可见的事实。上述因素再叠加乡村文明的现代转型，传统社会中分量很重的宗族祭祀活动也逐步转变为家户内部的事务，影响范围十分有限。诸如此类的社会事务在乡村公共事务中的占比和重要程度都已经不高。

上述变化意味着乡村公共事务的范围已经大幅收缩，真正需要由自治解决的问题已经很少，公共领域泛化的问题在发展中逐步化解。过去内容繁多的日常性公共事务，现在只剩下乡村建设、村容环境中的“软治理”活动以及少量的纠纷调解工作。与此同时，乡村社会基础结构发生了大幅变化，村庄人口减少，老弱贫病等留守群体的比例增加，又催生了像养老扶弱等生活便利化问题和闲暇娱乐等精神生活问题。这些问题与传统公共事务的剩余部分构成当前中国乡村社会中最主要的公共领域。

（三）村民自治的制度需求与生活自治机制构建

在现代化进程中，乡村社会的基础结构和公共领域发生了深刻变动，深化村民自治实践具备了一些前所未有的基础条件。第一，在国家治理方面，国家在基层社会的强制、汲取、管治、再分配等基础能力达到了前所未有的高度，绝大部分乡村公共事务已经纳入正式治理范畴。第二，在农民形态方面，农民富裕程度大幅提升，专业农户引领下的商品化农业生产成为主导，脱贫攻坚将最贫困的农户纳入发展轨道，农民作为自治主体的条件逐步具备。第三，在社会关系方面，传统社会中小共同体内部的依附性关系逐步解体，代之以商业关系和自主合作关系的不断深化，社会资本存量快速上升。第四，在公共领域方面，传统乡村中几乎无所不包的公共事务各有归宿，现有的公共事务主要集中在日常生活领域中对便利化、品质化的需求上，已经形成一个微观的、具体的、弱政治化的公共领域。

过去几年里，农村居民在日常生活领域中的新的治理需求未受到足够的重视，现行的村民自治活动也没有给出有效的回应。实践中的核心问题是，在国家治理体系和治理能力增强的同时，没有能够面向农民的生活治理需求来重新塑造村民自治的制度实践流程，而是通过行政吸纳使其在功能上成为乡村正式治理结构的一部分，从而造成乡村生活自治的缺位。当前，乡村治理条件的变化既开放了深化村民自治的空间，又催生了关于村民自治的新的制度需求。解决当前乡村治理中存在的生活治理问题，只能从村民自治实践的内部来寻找答案。

综合考虑中央要求、现实问题和学术进路，笔者从组织学角度设计了一个改革路径：因应乡村治理正规化的趋势，利用现有制度资源，在村庄层面设计一套正式治理与生活自治的“双层架构”，在村民自治实践内部开辟生活自治的发育空间。具体机制设计如下。

首先，重塑村庄治理架构。深化乡村治理体制改革，将村庄层面的组织重新划分为乡镇政府“派出机构”和“小自治体”。改革后，“派出机构”成为正式治理结构的一部分，强化党政统合运行，代表乡镇党委政府开展正式的社会治理和公共服务；“小自治体”作为村民自治的落实主体，不再额外承担上级指定的“政务”职能，专门开展村民日常生活领域的自治。

其次，合理划分治理单元。重塑村庄治理架构并不是在现有体系下继续叠床架屋，而是要依循空间布局规律重新划分治理单元。现有行政村人口规模较大、分布集中的，在行政村一级设置“派出机构”，以村民小组或更小单元设置“小自治体”；行政村管辖半径过大、居住分散的，在行政村一级设置“派出机构”，以若干临近村组为单元设置“小自治体”；行政村规模过小的，整合多个行政村设置“派出机构”，以现有行政村为单元设置“小自治体”。

再次，坚持民主自治原则。为避免这一制度设计陷入行政化取向，应坚持以下原则：第一，在行动空间上，“小自治体”主要解决日常生活领域中带有公共性的事务，比如环境卫生、垃圾分类、养老互助等细碎小事。第二，在组织形式上，“小自治体”根据公共事务类型由一定数量村民组成，一般不具有法人身份，确有必要时也可以组建社会企业等法人组织。第三，在管理体制上，“小自治体”不以选举和投票为标准流程，其更需要的是一套议事规则和协商机制，如果注册了法人组织，其管理程序可依据相关法律和章程确定。第四，在秩序结构上，“小自治体”希望达成的是一种“规则治理”秩序，即共同体成员能够在一套共商规则中相互适应，在彼此约束、合作、竞争中学会处理彼此依存的公共事务，而不是单纯依赖权威治理（奥斯特罗姆，2007：260-265）。

五、结语

本文基于自治理论的分析和村民自治的实践，廓清了新时代村民自治所处的历史方位，阐明了中国村民自治返本开新的社会历史条件和制度变革路径。

关于自治的理论分析和历史实践反复证明了一个道理，只有大部分公共事务能够依靠市场或政府进行调节，地方性的公共领域显着缩小之后，小共同体内部的民主自治才是可欲的。无论是传统乡村社会的地方自治，还是改革开放后的村民自治，都是国家藉由地方性中介降低乡村治理成本的一种操作方式，而非成熟规范的自治形态。新时代以来，特别是脱贫攻坚和乡村振兴战略实施之后，国家基层治理能力空前增强，乡村治理体系开始向正规化迈进。国家基层治理能力的增强不是一个孤立事件，与之相伴的是乡村现代化水平的快速提升。乡村现代化水平的提升重塑了乡村社会基础，再叠加以国家治理能力的增强，乡村公共事务范围大幅缩小，为现代民主自治的发育提供了社会历史条件。关于村民自治的制度变革，本文给出的方案是利用现有制度资源，在村庄层面设计一套正式治理与生活自治的双层架构，利用“小自治体”这一制度设计在村民自治实践内部塑造一种新型自治形态——生活自治。村庄内部的生活自治将同时获得自治与民主，这种民主性的生活自治具有弱政治、非强制、自由进出等特征，本质上是一种农村居民之间的自主合作。

这一改革的社会历史意义在于：通过行政村层面的党政统合运行有效承接国家能力的集中和下沉，化解乡村治理中存在的结构性张力，从而换取日常生活领域中自治活动发育的空间。村民自治的前途并非沿着民主选举的路径一味强化其政治属性，而是在村庄日常生活领域中发展生活自治的可能性。这种自治超越了传统社会的控制性政治自治，是一种民主性的生活自治。其政治学意义在于破除了西方政治自治的理论束缚，把选举与自治不但从理论上而且从实践中剥离开来，不但开辟了村民自治深化的实践空间，而且为打破西方设定的选举民主的制度范式提供了现实范本。

*本文为国家社会科学基金一般项目“农村土地制度与乡村治理体制协同改革研究”（项目编号：23BZZ067）的阶段性成果。

参考文献：

［美］文森特·奥斯特罗姆，2007，《美国联邦主义与多中心秩序——建构一个自治的社会》，载王建勋（编）：《自治二十讲》，天津人民出版社。

［英］詹姆斯·布赖斯，2001，《现代民治政体》上下册，张慰慈等译，长春：吉林人民出版社。

陈明，2024，《乡村治理现代化的基础秩序》，载《政治学研究》第2期。

陈明，2021，《中国乡村现代化的政治经济学引论》，载《学术月刊》第9期。

［美］罗伯特·达尔，2006，《多元主义民主的困境》，周军华译，长春：吉林人民出版社。

党国英、吴文媛，2016，《城乡一体化发展要义》，杭州：浙江大学出版社。

［法］让-皮埃尔·戈丹，2010，《何谓治理》，钟震宇译，北京：社会科学文献出版社。

胡次威，1948，《民国县制史》，上海：大东书局。

［美］黄宗智，2020，《中国的新型小农经济：实践与理论》，桂林：广西师范大学出版社。

［法］米歇尔·克罗齐埃，2002，《科层现象》，刘汉全译，上海人民出版社。

刘守英、熊雪锋，2018，《中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论》，载《农业经济问题》第9期。

龙登高、王明、陈月圆，2021，《论传统中国的基层自治与国家能力》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》第1期。

秦晖，2003，《农民中国：历史反思与现实选择》，郑州：河南人民出版社，第29页。

［德］斐迪南·滕尼斯，2019，《共同体与社会》，张巍卓译，北京：商务印书馆。

［法］托克维尔，1988，《论美国的民主》，董果良译，北京：商务印书馆。

王先明，2017，《乡路漫漫：20世纪之中国乡村（1901—1949）》，北京：社会科学文献出版社。

习近平，2022a，《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社。

习近平，2022b，《论“三农”工作》，北京：中央文献出版社。

徐勇，2018a，《中国农村村民自治》，北京：生活书店出版有限公司。

徐勇，2018b，《民主与治理：村民自治的伟大创造与深化探索》，载《当代世界与社会主义》第4期。

徐勇、赵德健，2014，《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》第4期。

张凤阳，2022，《一种特殊类型的共同体——中世纪行会功能的政治社会学分析》，载《学海》第1期。

张静，2019，《基层政权：乡村制度诸问题》，北京：社会科学文献出版社。

【注释】

①2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，要求“在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村‘两委’对集体资产经营管理的职能，开展实行‘政经分开’试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制”。2016年，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系”。