柯达：现金权的法理确证与规则建构——以数字时代的货币公平为视角

【摘要】以实体现金为导向的货币公平旨在使公众充分、独立地获得转移货币价值的能力，避免数字支付鸿沟。既有法律难以应对拒收现金、停办现金业务等货币公平失衡困境。究其原因，选择何种支付手段清偿货币债务原属意思自治，后为国家货币发行权所干预，并受到新型公共利益与商业创新的限制，由此形成通过现金领域的权利主张——“现金权”实现货币公平的需求。现金权是个人或非金融企业要求他人提供或接受现金的权利，其区别于消费者选择权、货币财产权及其他新型数字化权利。现金权通过法律强化现金的最低保障功能，体现了数字时代兼顾保护交换价值与存储价值的善良正义，并可满足维护国家货币发行权的现实紧迫需要。为使现金权充分实现货币公平，应确认“无限”的现金获取权，实施以现金成本为基础的激励性规制，在明确货币法偿效力前提下确认“有限”的现金使用权，并在现金优先原则下协调获取或使用数字人民币的权利。

【关键字】现金权；货币公平；拒收现金；货币法偿性；数字经济

引言

实体货币——现金，[1]是否会被逐渐取代，直至消亡？这是一个在理论与实务界长期存在争议的跨学科复杂命题。随着数字技术的发展，以簿记形式履行货币职能的非现金支付工具迅速普及，现金交易笔数、自动柜员机（ATM）及存取现金数量则均呈递减态势。[2]受此影响，部分国家开始探索“无现金社会”，[3]我国亦频现阻碍现金流通的行为：商业机构、行政事业单位直接或变相拒收现金，部分商业银行甚至停办现金服务，阻碍公众获取现金。对此，中国人民银行（下文简称“我国央行”）自2018年启动对拒收现金的行政处罚，并持续开展专项整治和提升支付便利性行动。[4]但通过硬币缴款被认定扰乱司法秩序、商品自提点规避现金支付等案例可以发现，相关执法活动在合法性、合比例性等方面仍存在诸多疑问，其已凸显“整治拒收现金”而非“保护现金权益”的治理局限。

进一步看，现金的获取与使用不仅涉及法定货币地位能否得以维护，更关系“货币公平”这一货币金融领域的公平普惠能否实现。中央金融工作会议指出，金融是国民经济的血脉，发展“普惠金融”已成为建设金融强国的核心任务之一。[5]法定货币是社会经济活动的通用计价单位、交换媒介和价值贮藏，其能在成本可负担的前提下被获取或使用，理应成为推进货币公平乃至金融公平的基础目标。在应对算法歧视等损害数字金融公平现象的同时，以现金为代表的传统金融服务是否公平普惠更不应被忽视；以英国《2023年金融服务与市场法》为代表，欧盟、英国等发达经济体相继颁布保护公众获取与使用现金权利的法律，而非现金化程度较高的瑞典亦实施了禁止现金被不正当拒收的规定。面对数字人民币的普惠困境、数字支付平台的反竞争行为，将现金治理置于货币公平视阈之下，据此探讨“现金权”即获取与使用现金的权利更具时代意义。

学界已对金融公平或普惠金融构建了较完整的法理框架，其重心之一在于保障基本金融服务的可获得性，虽亦涉及为弱势群体提供银行账户等基本服务，但实质为支付工具而非现金意义上的支付公平，作为法定货币的现金仍被遗忘。基于此，下文在论证货币公平生成现金权的理论基础上，分析现金权存在的合理性、必要性与可行性，并提出现金权的法律确认与保障路径。

一、数字时代货币公平的法律实现困境

（一）数字时代非现金支付导向的货币公平局限

为解释通过法律改善金融市场的调节财富分配与收入差距、实现金融普惠的功能，“金融公平”理念应运而生，其主张各类市场主体可公平地参与金融活动、开展金融交易并享受金融福利；[6]在制度层面，金融公平进一步体现为通过机会、过程以及结果公平，确认与保护各类市场主体特别是弱势群体的金融权利。[7]由于货币是社会经济的基础性交换媒介，公众在货币流通过程可获得的公平——“货币公平”应成为金融公平的重要基础。直观来看，货币公平所讨论的对象应是国家发行的“主流”法定货币——现金这一货币本体。不过，在数字化的非现金支付工具出现之前，尽管纸质票据、银行记账等实体非现金形态已经存在，现金仍牢牢占据日常交易的主流地位，因此货币公平的重要意义暂未显露。

随着数字支付工具的发展，货币公平的重要性日渐凸显，但实践中仍限于如何让公众获得成本可负担的非现金支付服务，其实质为“数字支付公平”即货币移转通道的可得性。银行账户是公众接受基本金融服务、参与其他社会经济事务的基础性工具，由于提供银行账户需要一定的成本，商业银行会设立账户开立门槛，或将相关成本分摊至后续的账户管理费用之中，从而增加公众开立或持有账户的成本。[8]同时，尽管人工智能算法有助于提升支付服务的效率，但算法预设、训练和应用过程中对收入、身份、年龄等因素的不合理偏见，仍会导致公众遭遇不合理的差别对待。[9]部分支付平台甚至采取“二选一”、阻碍互联互通等损害支付市场的公平秩序的行为，并通过网络效应强化支付市场的准入壁垒。

针对以上以非现金支付为导向的公平失衡，我国监管部门和自律组织已通过以下方式予以应对：其一，通过政策指导强化商业银行的公共性和社会责任，促使其少收或免收与支付结算相关的费用；其二，开展支付领域的反垄断与网络安全监管，以维护支付市场的公平竞争。然而，上述改善“数字支付公平”的路径，未能实现最优的“货币公平”效果。一方面，尽管减免支付结算费用有助于降低公众维持账户的负担，但非现金支付的完成仍需要额外物理设备或第三方主体的协助。[10]另一方面，由于非现金支付大多体现为“支付后不即时结算”前提下的多方私人信用，该行业不得不保留一定的“碎片化”竞争差序格局，进而导致反垄断与网络安全监管难以真正实现数字支付领域的互联互通。

究其原因，“数字支付公平”未能让公众充分、独立地获得与现金相同的“转移货币价值”能力。就充分性而言，社会公众之所以接受某种货币，是因为相信该货币体现的交换价值同样会被第三人接受，而无须考虑发行人之外付款人的性格、信用等无关特征。从货币分层理论视角看，现代货币体系已形成以法定货币为核心、以法定货币计价且由私人发行的支付手段多样化发展的货币分层体系。其中，法币现金不仅成为私人支付手段的按需兑换物，还被中央银行用作私人支付手段的最终流动性提供者。[11]就独立性而言，法币现金作为“一手交钱、一手交货”最便捷的支付媒介，付款人无须依赖任何物理设备或第三方主体便可完成支付、清偿债务，且不受任何场所、自然环境带来的技术约束，且仅需最基础的防伪辨识能力，可实现完全的“自我控制”。[12]由此可见，现金分别从充分性、独立性上体现了货币的“最高标准”与“最低标准”，因此只有现金才能作为实现货币公平的唯一货币类型。当然，这并不意味着抑制非现金支付或数字支付创新发展的政策导向，而是将现金作为一种具有最低保障功能的交换媒介，同时尊重市场对数字或实体支付方式的选择。

（二）从非现金支付转变为现金导向的货币公平治理困境

现金在充分、独立地转移货币价值上具备更优的公平效果，但随着数字技术的深入发展，非现金支付工具放大了收付款人之间基于物理特性、衍生信息等因素形成的成本偏好差异，导致阻碍正常获取或使用现金的行为频发：其一，商业机构拒收现金，其中停车场收费服务的拒收现金频率最高；其二，行政事业单位拒收现金，例如医疗机构、学校、社区服务中心等主体仅提供线上收款；其三，金融机构停止现金收付，即在减少ATM机等设备的基础上进一步取消柜台现金业务。[13]在此情况下，公众无法自主选择或接受成本可负担的货币服务，更难以筑牢应对金融脆弱性的底部屏障，由此引发货币公平的全面失衡。[14]面对货币公平失衡，我国央行自2018年起相继发布《关于整治拒收现金支付行为的公告》（以下简称《2018年公告》）、《关于规范人民币现金收付行为有关事项的公告》（以下简称《2020年公告》）等政策文件，联合地方政府与其他监管部门开展拒收现金执法活动，并要求设有实体网点的商业银行、农信社等机构必须办理现金存取业务。[15]虽然我国央行通过执法强化了各类主体维护货币公平的意识，但仍存在以下治理困境：

首先，治理货币公平失衡的上位法依据存在缺陷。以拒收现金为例，我国央行开展执法的上位法依据分别为《中国人民银行法》第16条与《人民币管理条例》第3条规定的“不得拒收”条文，以及《消费者权益保护法》第9条、第16条规定的“选择权”条文。但就“不得拒收”条文而言，该条规定未直接体现“现金”字样，即便按照体系解释将“禁止拒收人民币”等同于“禁止拒收人民币现金”，该条文早已与反洗钱、现金管理相关法律中限制现金使用的规定产生了冲突。[16]对于“选择权”条文，除了无法适用于行政或司法费用征缴之外，由于现金与非现金支付工具的共存，经营者与消费者之间对于货币支付工具的信息认知差距相对较小，消费者不会据此处于更弱势的地位。[17]

其次，上位法依据的缺陷进一步导致治理货币公平失衡的例外规则存在套利空间。除了原则性要求接受现金支付之外，我国央行还创设了“依法应当使用非现金支付工具”和“不具备收取现金条件”作为不得拒收的例外情形。前者可被视作为弥补上位法缺陷而作出的变通行政解释，具有一定合理性，但后者却为商业机构不当拒收现金创造了套利空间。例如，《2020年公告》根据收取现金条件的差异性，将商业经营者大致区分为“大中型商业机构”“小微经济主体”“无人销售及网络经营主体”，其中还豁免了全部交易与支付均通过网络完成的经营主体履行现金收受义务。然而，《2020年公告》并未详细界定三类商业经营者的概念，导致实践中极易产生避法现象。例如，某知名咖啡连锁品牌在国内设立了大量实体场所，但仅支持手机App下单支付。该品牌方宣称，其面向App用户提供咖啡销售服务，相关场所属于用户在App购买咖啡后的自提地，因此不存在实体经营场所以及相应的付费客户，进而不具备收受现金的条件。

最后，退一步讲，即便存在上位法依据，治理货币公平失衡的法益目标仍存在冲突。《2018年公告》规定“在接受现金支付的前提下，鼓励采用安全合法的非现金支付工具”，2024年我国央行等部门又提出在重点商业场所“构建包容多样的支付受理环境”。换言之，收款人不仅应履行收受现金的强制性义务，还应承担接受非现金支付的倡导性甚至强制性义务。但是，现金与非现金支付工具在货币功能上的互补性和替代性，使两者之间必然存在此消彼长的市场竞争关系。例如，我国文旅交通主管部门曾在主管企业推广非现金支付方式，要求其必须支持银行卡或移动支付，[18]导致众多企业大幅压缩现金服务通道。又如，我国央行曾发布《关于疫情防控期间现金使用有关问题的说明》，指出“可优先采用安全合法的非现金支付工具”，同时要求“避免出现拒收现金情形”，此种政策取向事实上违背了《2018年公告》规定的“不得要求或者诱导其他单位和个人拒收或者采取歧视性措施排斥现金”。进一步看，不论是金融或商业机构、行政事业单位还是个人，开展现金或非现金支付均需承担不同的管理或合规成本，因此采用行政手段强制要求收款人以相同成本兼顾这两种支付方式并不合理。

二、现金权实现货币公平的权利生成基础

（一）货币公平法律实现的权利逻辑

现金流通障碍作为数字时代的新现象，缺乏与之直接对应的法律约束，而我国现行治理路径本质是将传统的禁止拒收“法定货币”规则直接视同于“现金”治理规则。对此，通过回溯微观层面的现金收付法律关系及相应公私利益，厘清货币公平的权利逻辑便不可或缺。包括现金在内，通过何种方式使用何种货币，首先体现为当事人的意思自治，双方既可以单方宣示接受或不接受何种货币，也可以在订立或履行合同时确认货币类型或付款方式，因此现金收付起初是私法行为。但同时，现金收付的意思自治先受到了货币发行权干预，后又在新公共利益与商业创新影响下受到调整，进而催生了通过新型权利实现货币公平的需求。

首先，现金收付的意思自治受到主权机关行使货币发行权、施加货币法偿性的限制，造成相应“权利—义务”关系的不完整性。在现代信用货币体系下，各国中央银行法大多规定了“法定清偿效力”条文，即在双方当事人未约定付款方式的前提下，如付款人使用国家法定的货币予以偿付，不论收款人是否接受，货币债务均视为履行完毕。从表面上看，货币法偿性与现金不得拒收直接相关，然而，货币法偿性规定出现在前、现金与非现金支付的区分出现在后，由于非现金支付的发展，各国货币法偿性规定在债务清偿上的作用大为削弱，英格兰银行甚至表示“法偿效力在债务清偿中仅具有非常狭窄的技术意义”。[19]在此情况下，货币法偿性已成为“法定货币”而非“现金”的效力，其更强调通过“货币类型”（即本币还是外币）而非“货币形态”（即现金还是非现金）宣示本国法定货币的基础性地位。同时，货币法偿性作为国家行使货币发行权的直接展现，其与收款人应当收受法定货币的义务形成了“权力—义务”的对应关系，这与付款人是否拥有要求收款人必须收受现金的权利、收款人是否应履行收受现金的义务所对应的“权利—义务”关系并不一致。即便将付款人收受法定货币的义务等同于收受现金的义务，公众仍面临针对现金可单方主张权利的缺位。

其次，现金收付的意思自治受到反洗钱、反逃税等多样化公共利益的限制，进而产生防止私权被公权不当侵害的需求。与限制现金特别是大额现金收付最直接相关的公共利益是“财务诚信”，即要求接触资金流通的任何一方诚信行事，不得将货币用于洗钱、恐怖活动融资等违法犯罪。与财务诚信主要约束民商事活动不同，在行政监管活动中，为了保证罚款资金能够足额进入国库，行政主体在办公场所以外的地点现场对行政相对人作出的大额罚款不宜当场收受，而应遵守“罚缴分离”的程序规则。[20]此外，为了给前述现金收付限制创造更好的制度实效，加上非现金支付在特定货币功能上的优化，推进非现金支付行业的发展这一产业政策成为限制现金收付的新型公共利益。

最后，现金收付的意思自治受到商业零售业态变革的限制，进而产生私权间利益衡量的需求。对于传统商业零售而言，客户前往实体商业场所，在现场进行现金支付以购买商品曾属于主流支付方式。但随着电子商务和数字经济的发展，一方面，大量商业机构开始通过互联网平台等途径开展非现场零售活动，此时客户不得不使用银行转账等非现金支付完成交易。另一方面，一些商业机构虽仍设有实体场所，但出于改善客户体验、增进经营效率等目的，又推出自助贩卖机、无人超市等新型零售方式，采用代币券等转换手段，或对非现金支付设定更优惠的价格，以减少甚至避免现金的收付。[21]

（二）现金权的权利概念解构

现金收付的意思自治受制于多种公私利益，此种意思自治经国家干预及利益衡量，可进一步上升为一种公私复合型权利——“现金权”，以作为实现货币公平的最优法律路径。[22]公众在现金发行和支付环节均存在对权利的主张，据此可界定现金权的内涵与外延。

在内涵层面，现金权作为通过法律维护国家货币发行权等公私利益的公私复合型权利，其行权主体应当是个人与非金融企业，行权对象是任何民事或行政主体，权能内容是获取与使用现金，行权效果是他人必须提供现金服务或接受现金：

其一，现金权的行权主体是正在或者在未来意图将现金交付给收款人，从而清偿货币债务的自然人和非金融企业。金融机构本身是现金存取与支付服务的提供者，而行政主体出于反腐廉政等考量，在日常行政活动中基本采用非现金转账方式完成资金支出；同时，这两类主体对支付工具选择的议价能力较强，在现金获取与使用过程中很少处于弱势地位。因此，将现金权的行权主体限定为个人与非金融企业，不仅能满足日常商业实践和行政活动的需要，还足以覆盖残障人士、偏远地区小微企业等更适宜使用现金支付的主体。

其二，现金权的行权对象即义务主体不仅包括民商事交易收款人等民事主体，还包括开展行政或司法费用征缴，以及承担国家保护职责的行政主体。其中，根据《人民币管理条例》第22、34条之规定，除了金融机构应向社会公众提供无偿的残损现金兑换服务之外，中央银行与金融机构还应向公众提供无偿的现金真伪鉴定服务，因此中央银行也应像金融机构一样成为现金权的行权对象。任一民事或行政主体如损害个人或非金融企业的现金权，即无正当理由拒绝提供或接受现金，应承担民事侵权或行政责任。其中，由于行政主体代表国家行使公权力，且行政主体通过现金收付创造了与税收相似的国家信用“回笼”过程，[23]因此其保护现金权的谨慎注意程度应高于民事主体。例如，行政主体未要求其委托代收资金的第三方提供现金收付通道，且第三方拒收现金的，同样应承担相应责任。

其三，就权能内容而言，与占有、使用、收益、处分等侧重保护现金的物理实体外观的所有权权能不同，现金权的权能体现在两方面：一方面，个人或非金融企业有权从商业银行等现金服务机构获取现金，委托此类机构保管现金，要求其无偿提供现金真伪鉴定和残损现金兑换服务；另一方面，个人或非金融企业有权在各类民商事交易和行政或司法费用征缴中使用现金结清债务。这一权能内容涵盖了现金发行流通中将现金用作价值存储、交换媒介，以及维护人民币法定地位的各类行为。

其四，就行权效果而言，现金权不仅赋予个人或非金融企业使用现金支付或获取现金服务的自主权，其还具有他人必须接受现金支付或提供现金服务的法律效果。按照霍菲尔德的法律概念划分标准，[24]如果当事人在某一方面的利益欲求获得法律的全方位保障即获得“自由”，不仅需要做什么或不做什么的“特权”，还需要可以要求他人做什么或不做什么的“权利”，而现金权便属于兼具特权和权利的“现金自由”。就使用现金而言，与《中国人民银行法》中的“不得拒收”条文相比，此种行权效果更能体现收付款人双方的意思自治，特别是尊重付款人是否选择使用现金付款的自由。

在外延层面，除了上文已提及与消费者自主选择权的差异之外，现金权既不等同于旨在保护货币流通安全的财产权利，又区别于规范数字社会有序运行的数字化权利。一方面，对于法定货币，部分学者基于财产法理论将货币权利界定为财产权，并细分为支配权、请求权、选择权，[25]或按照不同货币类型划分为原生货币财产权、存款货币财产权等。[26]这些货币财产权虽然使货币获得了不同于一般财产的特殊效力，但其本质上仍然是为了保护货币“物理实体”不受非法侵害，或是防止货币“内在价值”受到公权力的肆意侵害，而未直接在可获得与可使用性、实现公平层面体现现金的特殊价值。此外，在经营者因面额过小而拒绝收受现金等损害现金权的场景中，收款人事实上未形成对现金的占有乃至取得现金的所有权；特别是在经营者未提供商品或服务、主债务未实际发生的情况下，经营者的货币债务受领权亦未实际产生。因此，现金权与货币财产权虽处于同一法律关系之中，但其保护的法益存在根本区别。另一方面，随着数字经济的发展，诸如离线权、可携带权等权利基于新型数字法律关系而生成。但与之不同的是，现金权并非生成并依附于数字平台、网络数据等新生事物，而是在依托数字技术的非现金支付快速发展之后，基于实体货币这一传统事物所形成的“回归式”权利，其未在双方当事人之间创造新的货币支付法律关系。需注意的是，尽管《中国人民银行法》《人民币管理条例》等法律法规中关于残损货币兑换等规定在客观上保护了公众获取与使用现金权利的效果，但在相关法律未明确区分“法定货币”与“现金”的情况下，这种既有的权利主要是为了维护法定货币而非现金的权威地位，因此应结合现金特殊性对此种既存的法定权利予以进一步优化。

三、现金权实现货币公平的权利证成进路

（一）合理性：兼顾保护交换价值与存储价值的善良正义

现金权作为一种新型权利，蕴含兼顾保护“实体”交换价值与存储价值的善良正义，进而彰显通过权利调适利益分配的合理性。如上文所述，货币公平意味着每个人都能在成本可负担的前提下获得对应的货币服务，并在货币移转过程中不受任何歧视，即“货币面前人人平等”的善良正义。进一步看，货币的首要价值在于交换，价值交换能否以最小成本、人人普惠的方式展开，成为衡量数字时代的善良正义——“数字正义”、填补数字鸿沟的实质核心标准。现金既是一种支付手段又是一种“资金来源”[27]，其不需要像非现金支付一样使公众额外增加潜藏信用风险的债权债务关系，因而保护交换价值的功能便只能由现金承担。同时，由于现金有助于提升弱者参与经济生活的程度，现金权可被视为具有宪制意义的平等权，特别是在参与经济社会生活、共享数字金融发展成果上享有同等机会。在德国，法院认定废除或限制现金使用侵犯了《基本法》中赋予的基本商业自由。[28]尽管在部分突发事件或紧急状态出现时，公众更有可能采用物物交换的形式在“无需法律的秩序”中生存，但现金权的存在，至少可以在社会机制仍正常运行时维持基本的支付秩序。[29]

除了交换价值之外，现金的价值存储及其衍生的社会文化功能所体现的善良正义，亦能证明现金权存在的合理性。随着电子商务的发展，公众日渐习惯于通过非现金支付开展零售消费，但如果商业银行等私人机构出现信用危机，按照历史经验，公众多半仍会选择将存款或电子货币转换为现金，因为现金受到国家信用的保障，这使得现金成为临时的价值存储“安全港”。[30]就长期、非临时场景来看，一些公众同样出于对私人机构运营能力等因素的考量，会选择将一部分资金以现金形式存放于实物保管箱之中。[31]因此，保护公众将现金用于价值存储，特别是向银行获取现金的权利实有必要。进一步看，在价值存储功能的基础上，现金还体现了诸多社会文化功能，例如通过实体红包传递并增强人际间的情感联络，这也体现了现金权对应的善良正义。尽管现金的价值存储功能极有可能被洗钱等违法犯罪所滥用，但任何货币或支付工具类型都存在这一风险，因而不能据此否认保护现金价值存储功能的合理性。

通过现金权保护交换价值与存储价值的善良正义，还有助于警示数字普惠金融的发展路径。新兴科技的应用进一步诱发了私人机构滥用“私权力”的可能，其典型代表为数字监控的精准化，公众甚至连获得基本生活必需品都要被置于“显微镜”下审查。[32]对于数字金融而言，其虽可通过新技术降低支付成本，但其无法替代现金作为具有最低保障功能的交换与存储价值，因此宜保留公众与私权力之间的合理界限，进而才能实现真正的“金融民主化”。[33]

（二）必要性：实现货币公平的传统与替代性法律机制局限

现金权之所以必要，一方面是因为传统立法及相应的法律实施机制，难以有效治理阻碍现金流通的各类行为。对于拒收现金，如上文所言，不论是“不得拒收”还是“选择权”条文，均无法提供充分的上位法依据，且存在例外规则套利、法益目标冲突等困境。尽管在执法层面，我国央行自2018年以来将拒收现金视为违反人民币管理的行为而作出行政处罚，试图使拒收现金违法的观念深入人心。但在司法实践中，多数法院对于涉及拒收现金效力的事实和法律问题，要么不予直接回应，要么认可非现金支付取代现金支付的合法性。例如，在万科物业公司诉林杰民物业服务合同纠纷案中，法院认定被告“确认拒收现金违法”的主张不属于诉讼受理范围，被告可根据其他合法途径主张权利。[34]又如，在虹纹公司与万邦厂执行案中，法院认为申请执行人的职工未带单位收款收据，其拒收现金的行为符合财务会计制度，被执行人不能据此迟延付款。[35]对于停办现金业务，由于《商业银行法》等法律仅规定了银行业务的准入等监管要求，未明确银行是否可以主动停办，公众获取现金服务的权利仍存在受损风险。例如，2022年部分民营银行宣布经有关部门批准后停办现金柜面和ATM机自助业务，但经中央金融管理部门的监管指导后，又相继改称继续办理现金业务。上述立法、执法与司法衔接不畅，很大程度上便是对现金享有的权利未得到直接确认所导致的。

另一方面，除了与现金直接相关的传统法律机制之外，新型货币形态——法定数字货币（以下简称“数字法币”）亦成为实现货币公平的替代性法律机制。“无现金社会”的先决条件之一是有替代品可发挥现金的大多数功能，[36]推进普惠公平已成为众多国家研发数字法币的核心目标之一。相较于由私人机构提供的非现金支付服务，数字法币具有以下改善货币公平的优势：其一，强化法定货币主导下货币支付体系的稳健性；其二，提供更安全的国家信用货币形式；其三，提供更充分的货币“使用权限”和支付系统“运营可用性”。[37]

但是，结合各国研发试点实际，数字法币及相应的法律机制仍难以替代现金权所发挥的货币公平实现效果。其一，数字法币的获取与使用仍需要特定物理设备的辅助，导致公众独立转移货币价值的能力低于现金。以数字人民币为例，尽管我国多家商业银行在手机App之外还发行了加载硬钱包的芯片卡、智能手表等设备，试图增强公众独立转移货币价值的能力。但在实践中，此类设备的便捷程度远弱于手机，且从市场需求角度看，亦难以实现“双离线支付”等准现金特征。其二，数字法币作为一种新形态的货币，其流通场景与普惠需求仍不匹配。数字人民币的载体——数字钱包是不同于传统银行账户支付账户的新型媒介，这不仅导致数字人民币与其他货币形态暂未实现高度的互联互通，而且造成主动接受数字人民币的商户仍然较少，因此通过数字人民币改进金融普惠、实现货币公平面临着更大挑战。[38]

（三）可行性：维护国家货币发行权的现实紧迫需求

现金权除了符合特定的价值目标、为现行法律所容纳，还应基于本国政治经济体制具有现实可行性。尽管现金权不直接反映与货币法偿性相同的“权力—义务”对应关系，但就间接的行权效果而言，其同样可巩固国家货币发行权。从国家认同角度看，除了整治人民币拒收行为的路径依赖，对现金权的确认还更有助于维护现金票面与内在价值所彰显的国家声誉。[39]同时，基于支付行业发展现状与金融体制的特殊性，我国通过确立现金权维护货币发行权的紧迫性更为强烈。

一方面，我国非现金支付特别是第三方支付的普及率远高于域外发达经济体，但其不仅缺乏货币公平意义上的充分、独立性，更不利于我国央行精准调控流通中的货币。虽然我国银行卡、票据等实体非现金支付的早期发展落后于域外，但通过互联网技术的后发优势，数家支付机构提供的第三方支付服务在社会经济中迅速占据主导地位。不过，第三方支付所依托的支付账户与传统银行账户相区隔，且所生成的支付信息与银行交易信息相分立，导致我国央行难以及时、全面地通过相关交易信息分析货币流通情况，以及掌握涉嫌违法犯罪的证据。[40]在2017年，部分支付机构甚至打出“无现金周”“无现金日”等旗号，直接挑战现金的法定货币地位。尽管我国央行通过备付金集中存管、设立网联清算平台等方式试图增强数家头部支付机构的公共性，但相较于现金或银行存款而言，第三方支付仍暗藏较大的货币调控风险。对现金而言，虽其具有较强的匿名性、难以受到追踪，但现金作为受到央行直接调控与管理的货币，公众通过行使相应权利不仅彰显了国家信用的优势和国家货币发行权的存在，由此形成的执法或司法案例还可为央行提供货币流通地域、时间以及货币使用偏好等方面的数据。

另一方面，“党管金融”与金融“人民性”色彩的强化，进一步凸显了现金权实现货币公平的政治意蕴。根据《人民银行法》《中国人民银行货币政策委员会条例》等规定，我国央行只有相对的独立性，即在国务院领导下依法独立执行货币政策，而央行下设的货币政策委员会仅具有咨询议事职能。[41]进一步看，党为金融市场提供了更丰富的治理手段和资源，[42]2023年新一轮党和国家机构改革除了取消地方央行分支机构大区制、淡化央行独立性概念之外，中央金融委员会成为加强党中央对金融工作集中统一领导的决策议事协调机构，其对重大货币政策的制定更具影响力。由此可见，现金在体现国家信用的基础上，还进一步体现了执政党的信用。与此同时，中央金融工作会议提出“让广大人民群众共享金融发展成果”，展现了金融领域以人民为中心的价值取向，而通过权利本位方式维护货币公平、促进现金的有序流通，正是金融人民性的直接体现。

四、现金权实现货币公平的规则建构路径

（一）“无限”现金获取权的法律确认与保障

获取与使用现金是现金权的两大权能，在实现货币公平的权利框架中，现金获取权应具有“无限”性，即个人与非金融企业向以金融机构为代表的金融服务机构请求获取现金时，在行权主体差异、行为类型、金额数量等方面均不受任何限制。原因在于，获取现金是通过现金结清货币债务、利用现金存储财富的基本前提，其决定了现金能否正常被公众使用。据此，应先确立不受任何限制的“不得侵权”原则性条文，即“自然人和非金融企业获取、使用现金人民币的合法权益受法律保护，任何单位、个人不得侵害现金权”。“不得侵权”条文作为权利本位的宣示，不仅确认了现金获取权的无限制地位，还为后文“有限”现金使用权视阈下尊重意思自治，以及赋予可拒收现金场景的合法性提供了空间。

在确认现金获取权的前提下，为避免柜台或自助现金业务被随意停办，一方面，应完善以商业银行为主体，以现金供应、兑换、鉴别为核心的私人保护义务。基于维护发行效率、降低发行风险的考量，商业银行成为中央银行投放现金的中介主体，因此应履行面向公众提供现金的义务，特别是持续性、无条件地将银行存款转换为现金。这一义务与商业银行的核心业务——按需、无条件、即时给付货币的义务具有相似之处，但后者更强调给付信用层次更高的货币。[43]与此同时，我国公共性质更强的商业银行——大型国有商业银行还应履行以下保护现金获取权的义务：其一，按照人口规模、交通便利程度等标准，在特定地理范围内应提供现金服务或委托安全可靠的商业机构、小型现金服务网点提供现金服务。在域外，英国财政部认为，为确保现金获取符合比例原则，应先对最大的零售银行服务商施加强制要求，因为这类企业可以确保公众通过“较大市场份额”获取现金。[44]其二，不得随意中断面向公众的现金服务，只有在出现偿付危机、完全终止实体网点运营等特殊情况下，商业银行才可经批准中止办理现金服务。当因业务调整需要暂停或缩减现金服务范围、关闭现金服务网点或减少营业时间时，商业银行应提前公开发表声明，以便居住于网点附近的公众提前储备充足现金。[45]

另一方面，完善以中央银行为主体、以现金监测为核心的国家保护职责，特别是实施以现金成本为基础的激励性规制。我国央行虽然并不直接向个人或非金融企业发行现金，但为了通过现金权增强对国家货币发行权的保障、巩固国家信用，仍应当基于现金权履行国家保护职责、补强现金权行权主体的弱势地位，其重点在于对现金流通数量、开办或停止现金服务等情况的监测。虽然流通中现金已成为货币政策统计的组成内容，但由于现金权的缺失，其并未能与拒收现金执法形成密切联动。在域外，现金监测已成为现金保护部门的重点工作，例如欧盟委员会发布的《欧元法偿性提案》规定，为确保充分和有效地获得现金，成员国应根据法定共同指标，监测其管辖范围内的现金获取情况。如其境内公众未能有效获得现金，则应采取相应的补救措施。[46]与此同时，我国央行可以对提供现金服务的商业银行采取激励性规制措施，降低商业银行在现金存放、运输、分发等环节的成本。一般而言，现金接收的最大驱动力是处理现金的成本，因此保持现金收付能力的最优方式是降低该成本。[47]据此，我国央行可将提供现金服务纳入行政处罚从轻或减轻的考量事由之中，或联合其他监管部门对商业银行提供现金服务实施税费减免，进而激励其维持现金业务。此外，我国亦可试点允许商业机构在一定金额范围内提供购买商品或服务后的现金兑换服务，或许可设立私人专业性现金服务机构，其受商业银行的委托依法开展现金运营。[48]

（二）“有限”现金使用权的法律确认与保障

与现金获取权推动现金“可得”（available）相对应，现金使用权为使现金发挥价值交换功能，而赋予公众自主权，使现金“可用”（usable）。与现金获取权不同，现金使用权的权能具有相对性，即应当在行权主体、支付行为、支付金额等方面受到约束。其原因在于，通过现金权实现的货币公平应当“按比例”地兼顾公私利益，同时防止权利滥用和过高的行权成本，这种约束不会在根本上损害货币公平，反而有助于货币公平与安全、效率等价值兼容。据此，应在确立“不得侵权”原则性条文的基础上，先优化“不得拒收”条文中的现金法偿效力表述，再根据规范位阶的差异，分别确认现金使用权在意思自治、可以单方拒收、应当单方拒收方面的有限效力。即“双方当事人如另有约定，可以不使用现金人民币。如符合法律、行政法规规定的情形，单位、个人可以单方拒收现金人民币或对接受现金人民币收取合理费用；如符合法律规定的情形，单位、个人应当拒收现金人民币”。

为保障现金使用权实现货币公平，首先，现金权虽生成于国家货币发行权，但两者归属于不同的权利（力）逻辑，因此对现金使用权的法律保障应在明确现金具有法定清偿效力的基础上进行。货币法偿性是国家货币发行权配置的体现，其决定了现金的国家信用地位，而现金使用权是否要受到约束、能否被拒收，则属于具体民事或行政行为的争议。在德国黑森州广播公司一案中，法院认为成员国不得制定欧元法偿地位的法律规则，但这不妨碍成员国要求某行政部门或民事主体必须接受或不接受现金支付。[49]我国现行“不得拒收”条文不仅在货币“法定性”上表述模糊，更难以应对以现金为导向的货币公平失衡困境，因此应在《中国人民银行法》《人民币管理条例》中明确规定现金人民币的法偿性，即“现金人民币用于支付境内的一切公共的和私人的债务，任何单位、个人应当在公共或私人债务支付中予以接受”。

其次，现金使用权仅应在法定的异质私人利益或社会公共利益下，才能被施加多层次的限制。一方面，符合法律、行政法规规定的异质私人利益应仅限于现金管理成本中的“零钱兑换”或“安全保管”成本。就零钱兑换成本而言，特别是在现金面额与待支付金额差距过大或待支付金额中涉及“分”“角”交易较多的情况下，付款人要求经营者返还小面额的现金零钱，但收款人缺乏此种零钱并且无法及时到邻近的银行网点换取零钱，或缺乏判断现金真伪的机具，此时收款人可以临时性地拒收现金。在《欧元法偿性提案》中，这一豁免情形被视为“正当理由”，但同时需要满足收款人“善意”并符合比例原则。[50]就安全保管成本而言，由于偏远且人口稀少的地区治安风险相对较大，金融服务覆盖率相对较低，在此类地区从事经营的主体可以常态性地拒收大额现金。另一方面，符合法律规定的社会公共利益应仅限于财务诚信。基于财务诚信需要，企业和个人均应拒收数额较大的现金。在域外，欧盟等发达经济体均对支付现金金额上限作出了严格限制，例如荷兰禁止在零售企业支付3000欧元及以上金额的现金。[51]但同时，为防止现金使用权被公共利益不当侵害，特别是在使用大额现金需提交资金来源说明时，应按照比例原则对限制现金使用权的行为进行约束。[52]

最后，明确以中央银行为主体、以现金收付条件认定为核心的国家保护职责。由于实践中大部分涉及现金的交易金额小，且付款人一般不会事先存留收款人拒收现金的证据，付款人自行举证维权较为困难，这便强化了国家保护的必要。基于此，应由法律、行政法规授权我国央行认定现金收付的条件，使其履行国家保护职责，具体认定条件如下：其一，开设实体营业场所的金融商业机构应履行现金收受的义务，以符合现金使用权一般保护的要求。其二，企业亦可以提供现金转换手段，但需满足以加强内部管理为目的、公众进入企业管理区域受到限制、现金转换手段日常可用、不存在不合理转换费用等条件，同时向地方央行分支机构备案。其三，从事无人或网络销售但又有实体营业场所的企业，如不提供现金收付，应当向地方央行分支机构提出申请，该机构会同相关行业主管部门认定现金收付是否可行。该企业如获得许可，应提前公示各类可收受的支付方式。

（三）现金权与数字人民币获取或使用权利的法律协调

虽然数字人民币作为替代性法律机制仍难以实现货币公平，但包括数字普惠在内，数字人民币的发行目的具有多元性，因此除了确认和保障现金权之外，如何协调现金权与同样作为法定货币的数字人民币之间的关系，便成为现金权的重要外部保障。根据我国央行的说明，数字人民币的发行目的之一是满足公众对数字化现金的需求，尽管数字人民币的出现会替代部分现金的流通，但现金与数字人民币仍将长期共存。由于数字人民币难以完全代替现金在实现货币公平方面发挥的作用，因此不存在与现金权相对应的、专属于数字人民币的“数字现金权”，此时现金权与获取、使用数字人民币的权利需要进一步协调。

首先，应确立现金获取权优于获取数字人民币的权利。作为法定货币，数字人民币与现金人民币的法定价值是相同的。与之相似的是，《欧元法偿性提案》规定欧元纸币和硬币与数字欧元可按面值相互兑换，法律规定强制接受欧元纸币和硬币以及数字欧元的，付款人有权选择支付方式。在日常情况下，公众除了可以在商业银行获取现金或数字人民币之外，亦可以申请进行现金与数字人民币之间的双向兑换。[53]对于后一种业务，由于存储数字人民币的数字钱包有等级划分和额度上限，应按照现金权优先的原则，数字人民币兑换为现金的金额应不受限制，而现金兑换为数字人民币的金额可基于反洗钱等需要设定相应限制。另一方面，当自然灾害等突发事件发生，私人非现金支付工具均无法正常运作时，数字人民币作为一种新型非现金支付同样存在相似的技术运营风险，此时我国央行与商业银行应优先保障公众的现金获取权，按照特定区域的人口与交通状况开展现金投放。

其次，应确立现金使用权优于使用数字人民币的权利。根据我国央行的说明，数字人民币作为我国的法定货币，任何单位和个人不得拒收，其具有无限法偿性。然而，数字人民币能够被正常收付的前提是，付款人与收款人均持有可以正常运作的物理设备，例如加载数字钱包的手机或芯片卡；当收付款人任何一方的物理设备无法使用时，数字人民币支付便无法完成。此外，数字人民币的正常使用还受到钱包等级的限制，如钱包持有人已耗尽特定时期的资金额度，那么便无法成功支付。在此情况下，数字人民币的法偿性应当是有限的，即在物理设备可运作、额度可用的前提下才具有法定清偿效力。因此，就使用货币的独立性而言，现金的法偿性优于数字人民币的法偿性。如果付款人意图选择或组合使用现金与数字人民币付款，而接收数字人民币的终端设备无法正常运作时，收款人可以拒绝数字人民币的收受，从而优先保障付款人的现金使用权。

最后，在符合法定公共利益条件下，应将使用数字人民币的权利拟制为现金使用权。虽然现金更有助于实现货币公平，但现金的匿名性却不利于为实现公共利益而对特定资金流向进行追踪。数字人民币基于加密字符串的货币形态和基于智能合约的可编程功能，有助于开展特定资金的全流程追踪。当扶贫、救灾等特殊用途资金需要通过数字人民币精准投放时，付款人在已有充足的相应数字人民币、但提出用现金进行支付时，收款人可以拒绝现金但不得拒绝数字人民币，即出于公共利益的考量将数字人民币的使用权拟制为现金使用权。需注意的是，此种公共利益不包括通过数字人民币的普遍流通而实现的其他间接性公共利益，例如提升数字经济国际竞争力。

结论

使用包括现金在内的何种支付手段清偿货币债务是当事人意思自治的结果，但同时受限于国家货币发行权等公私利益，由此产生了通过现金权实现货币公平的需求。为通过法律确保现金权实现货币公平，在现金获取权方面，应明确以商业银行为主体、以现金供应、兑换、鉴别为核心的私人保护义务，与以现金监测为核心的国家保护职责，并实施以现金成本为基础的激励性规制。在现金使用权方面，应首先确认人民币具有法定清偿效力，并仅应在符合特定异质私人利益或社会公共利益的情况下才可被施加限制。此外，应明确以中央银行为主体、以现金收付条件认定为核心的国家保护职责。法律应确立现金权优于获取或使用数字人民币的权利，同时使用数字人民币的权利在符合公共利益条件下应拟制为现金使用权。货币的未来可能是数字法币的普及，但这并不意味着现金必然消失。[54]在制定金融法的背景下，通过现金权实现货币公平，不仅可以为公众提供兜底保障，更有助于优化货币支付行业的资源配置，推动货币支付的有效制度供给。

柯达，华东政法大学经济法学院副研究员、法学博士。

【注释】

[1]本文所指“现金”仅指主权机关发行、体现主权信用且不具有收藏意义的实体纸币或硬币，其不同于“流动资产”，以及“数字现金”（digital cash）等数字支付产品。

[2]See Carolyn Wilkins, Money: A Question of Purpose and Trust, Bank of England (10 May 2023), https://www.bankofengland.co.uk/speech/2023/may/carolyn-wilkins-keynote-speech-at-omfif.

[3][美]肯尼斯·S.罗格夫：《无现金社会：货币的未来》，纪晓峰、李君伟、张颖译，机械工业出版社2018年版，第77页。

[4]参见《国务院办公厅关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》（国办发〔2024〕10号）。

[5]参见中央金融委员会办公室、中央金融工作委员会：《坚定不移走中国特色金融发展之路》，载《求是》2023年第23期，第23页。

[6]参见冯果：《金融法的“三足定理”及中国金融法制的变革》，载《法学》2011年第9期。

[7]参见袁康：《金融公平的法律实现》，社会科学文献出版社2017年版。

[8]See Adam J. Levitin, The Financial Inclusion Trilemma,41 Yale Journal on Regulation 109,125(2024).

[9]参见靳文辉：《数字金融公平价值的实现路径研究》，载《中国法学》2023年第4期。

[10]See Mark E. Budnitz, New Developments in Payment Systems and Services Affecting Low-Income Consumers: Challenges and Opportunities,30 Georgetown Journal on Poverty Law and Policy 133,140(2023).

[11]参见[美]凯瑟琳娜·皮斯托：《货币的法律等级》，载[德]丽莎·赫佐格主编：《金融正义论》，袁康译，上海人民出版社2021年版，第186页。

[12]See European Central Bank, A Stocktake on the Digital Euro: Summary Report on the Investigation Phase and Outlook on the Next Phase,2023, p.4.

[13]参见柯达：《“来者不拒”？——中国人民银行整治拒收现金执法活动综述》，载微信公众号“北京大学金融法研究中心”2022年6月29日，https://mp.weixin.qq.com/s/dULA92FOQzBv1tfUQGTezw。

[14]参见中国人民银行金融消费权益保护局课题组：《现阶段保留现金使用的必要性研究——基于普惠金融和消费者保护视角》，载《中国人民银行政策研究》2020年第5期，第3页。

[15]参见《人民银行、银保监会联合召开银行业金融机构人民币现金服务工作座谈会》，载中国人民银行网2022年2月21日，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4477358/index.html。

[16]参见柯达：《数字经济背景下拒收现金的法律规制》，载《经贸法律评论》2023年第3期，第127页。

[17]参见上海怡之元实业有限公司诉上海翠靓餐饮管理有限公司房屋租赁合同纠纷案，上海市浦东新区人民法院民事判决书（2016）沪0115民初67129号。

[18]参见柯达：《货币法偿性的法理逻辑与制度反思——兼论我国法定数字货币的法偿性认定》，载《上海财经大学学报》2020年第6期，第135页。

[19]See Bank of England, What is Legal Tender?, Bank of England (30 January 2020), https://www.bankofengland.co.uk/explainers/what-is-legal-tender.

[20]参见《行政处罚法》第67条。

[21]See Allison Kretovic, Prohibiting Cashless Retailers and Protecting the Impoverished,37 Georgia State University Law Review 1045,1073(2021).

[22]参见[英]乔希·瑞安—柯林斯等：《货币从哪里来？》，朱太辉、颜慧、张泽一译，中信出版集团2023年版，第94页。

[23]参见袁辉：《现代货币理论视域下的政府债务及其影响：争论与启示》，载《求是学刊》2020年第5期。

[24]参见王涌：《私权的分析与建构：民法的分析法学基础》，北京大学出版社2020年版，第76—88页。

[25]参见吴礼宁：《货币宪法学：知识谱系与中国语境》，法律出版社2015年版，第227—232、239—

241页。

[26]参见刘少军、王一轲：《货币财产（权）论》，中国政法大学出版社2009年版，第163—164、172页。

[27]See Federico Lupo-Pasini, Is it a Wonderful Life? Cashless Societies and Monetary Exclusion,40 Review of Banking and Financial Law 17,176(2020—2021).

[28]See Helmut Siekmann, Restricting the Use of Cash in the European Monetary Union: Legal Aspects, Financial and Monetary Policy Studies, in Frank R?vekamp, Moritz B?lz & Hanns Günther Hilpert eds., Cash in East Asia, Springer,2017, p.172.

[29]See Samuel Erlanger, A Cashless Economy: How to Protect the Low-Income,2019 Cardozo Law Review 166,181(2019).

[30]See Marc Glowka, Anneke Kosse & Robert Szemere, Digital Payments Make Gains but Cash Remains, CPMI Brief, No.1,2023, p.3.

[31]See Henk Esselink & Lola Hernndez, The Use of Cash by Households in the Euro Area, ECB Occasional Paper Series, No.201,2017, p.41.

[32]参见[美]贾森·萨多夫斯基：《过度智能》，徐琦译，中译出版社2022年版，第70页。

[33]See Raul Carrillo, Seeing through Money: Democracy, Data Governance, and the Digital Dollar,57 Georgia Law Review 1207,1236(2023).

[34]参见成都万科物业服务有限公司昆明分公司诉林杰民物业服务合同纠纷案，云南省昆明市五华区人民法院民事判决书（2021）云0102民初25167号。

[35]参见江苏虹纹染整有限公司与无锡市万邦机械制造厂执行案，江苏省高级人民法院执行裁定书（2019）苏执监463号。

[36]See Ashley Lannquist & Brandon Tan, Central Bank Digital Currency’s Role in Promoting Financial Inclusion, IMF Fintech Notes, No.11,2023, p.9.

[37]See Bank for International Settlements et al., Central Bank Digital Currencies: Foundational Principles and Core Features,2020, p.5—6.

[38]参见宋科、孙翼：《央行数字货币与现金：替代还是共存》，载《学术研究》2024年第2期。

[39]See AGIS Consulting, Cash Essentials: Beyond Payments,2015, p.68.

[40]See Niklas Arvidsson, Building a Cashless Society: The Swedish Route to the Future of Cash Payments, Springer,2018, p.85.

[41]参见《中国人民银行法》第5条至第7条，《中国人民银行货币政策委员会条例》第2条。

[42]参见黄韬：《“党管金融”的法治内涵》，载《交大法学》2024年第4期，第76页。

[43]See Jurgen Spaanderman, The Role and Future of Cash, De Nederlandsche Bank Occasional Studies, No.2,2020, p.33.

[44]See HM Treasury, Access to Cash: Consultation,2021, p.10.瑞典的类似规定,see Tanai Khiaonarong & David Humphrey, Measurement and Use of Cash by Half the World’s Population, IMF Working Paper, No.62,2023, p.4。

[45]关于域外相似规定，可参见Norges Bank, Financial Infrastructure Report 2022,2022, p.27。

[46]Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Legal Tender of Euro Banknotes and Coin, Art.8.

[47]Bank of England, Access to Cash Review: Final Report,2019, p.84.

[48]关于英国对“现金返还”（cashback）行为的豁免激励性措施，参见Euro Retail Payments Board, Report of the ERPB Working Group on Access and Acceptance of Cash,2021, p.41?

[49]Judgment of the Court (Grand Chamber) of 26 January 2021(requests for a preliminary ruling from the Bundesverwaltungsgericht — Germany)— Johannes Dietrich (C—422/19), Norbert H?ring (C—423/19) v Hessischer Rundfunk.

[50]Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Legal Tender of Euro Banknotes and Coins, Art.5.

[51]See Lawrence H. White, The Curse of the War on Cash,38 Cato Journal 477,480(2018).

[52]See Giuseppe Napoletano, The Legal Protection of the Euro as a Means of Payment, in Liber Amicorum & Paolo Zamboni Garavelli ed., Legal Aspects of the European System of Central Banks, European Central Bank,2005, p.260.

[53]Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the Legal Tender of Euro Banknotes and Coins, Art.15.

[54]See Nikola Fabris, Cashless Society: The Future of Money or a Utopia?,8(1) Journal of Central Banking Theory and Practice 53,58—59(2019).