董煜：区域和空间发展战略的系统回顾与展望

摘要：区域发展和国土空间发展在经济工作中经常被统筹研究和规划。从战略部署看，我国已形成由区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略以及新型城镇化战略所构成的“3+1”战略架构，而其面临的首要挑战就是多重战略如何融合发展、发挥叠加优势。应在下一步战略落实中明确目标，明确原则，加强战略创新。在总体架构上，要分别为三大区域战略注入新的内涵和动能，区域协调发展战略的重点是加强战略腹地建设，区域重大战略的重点是研究新的“落子”，主体功能区战略的重点是推动精细化治理。在此基础上完善拓展空间发展的思路，构建一个为中国式现代化服务的国家空间发展战略。下一步，要不断完善空间发展的顶层设计，加强空间发展理论研究，形成系统的学术和政策成果。

区域发展和国土空间发展，是一个硬币的两面，在经济工作中经常被统筹研究和规划。在涉及经济布局和区域发展的谋划中更多纳入对空间结构、空间格局和空间发展的考量，已经成为发展理念和手段更新的重要体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域和国土空间领域的顶层设计，提出了一系列重大战略，初步构建起系统的战略架构和战略布局。在对相关重大战略的脉络进行系统回顾和梳理的基础上，如何按照促进战略融合的思路，研究提出面向中国式现代化的区域和空间发展战略构想，是一个十分重要的课题。

新时代区域发展挑战与原因

20世纪末到21世纪前十年是我国区域发展总体战略提出和实施的阶段。在这一阶段，我国区域经济发展取得了巨大进步，为整个国民经济发展作出突出贡献。与此同时，一些矛盾和问题也开始凸显。党的十八大后，按照相关部署和要求，笔者曾经对区域发展方面存在的问题进行了一些总结，并对问题的原因进行了分析。

区域发展存在的问题。2012年前后，中国经济正处在“三期叠加”的阶段，过去长期积累的一些矛盾和问题出现，其中不少都与区域发展密切关联。

一是区域经济发展片面追求GDP，导致区域之间同质化竞争。当时笔者观察到，区域发展总体战略实施十余年后，尤其是金融危机后区域之间同质化竞争开始加剧，区域专业化程度不仅没有明显提高，反而在个别年份还出现了下降。反映区域产业同构程度的结构相似系数自2003年后开始较快上升，由2003年的0.809上升至2010年的0.829。2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际平均水平。不仅如此，在这些产能过剩领域，当时仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势，制约了资源空间配置效率的提高。

二是区域发展相对差距有所缩小，但绝对差距不断扩大。反映区域差距的对数标准差，在2005年之后随着东部地区工业化接近完成和区域发展总体战略发挥作用而逐步显现，区域差距开始逐步缩小，由2005年的0.256逐步下降到2012年的0.219。但从绝对水平看，区域差距却一直在扩大，1978年省际人均GDP最高的比最低的高2322元，到2012年这一差距已经扩大到75484元。即便扣除价格的影响，这一差距也已经达到26565元。2010年，东部地区的公路密度达到1.04公里／平方公里，远远高于中部和西部地区的0.82公里／平方公里和0.24公里／平方公里。

三是人口和经济活动集聚程度已经超越了当地的资源环境承载能力。区域人口和经济的集聚程度与资源环境的承载能力不匹配的现象，突出反映在水资源过度开采和空气严重污染等方面。当时海河流域的水资源利用率已经超过100%，50个最大的城市均因过度开采地下水而出现地面沉降现象。最大的500个城市中，只有不到1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准；当时世界上污染最严重的十个城市之中，有7个在中国。

四是四大板块的划分仍然过大，次区域经济政策亟待完善和突破。当时区域领域实行的主要是以西部开发、中部崛起、东北振兴、东部率先为主要内容的区域发展总体战略，政策单元过大，而由于板块内部不同地区之间在自然禀赋、产业结构、人口分布等诸多方面存在差异，区域政策的精准度不高。同时，在21世纪的头十年，国家出台了大量区域领域文件政策，当时笔者统计，截至2012年，国家层面已出台的各类区域规划、区域政策性文件和综合改革方案等超过100个，已经出现了明显的区域政策“碎片化”现象。同时，跨行政区域的城市群和产业集群受行政区划影响较大，制约了各区域之间和区域内部的分工合作与协调发展。

产生问题的原因分析。根据当时发现的问题，为给相关决策提供建议，笔者曾认真分析了问题背后的原因，主要包括以下几个方面。

第一，区域领域法治化水平不高。当时对区域经济的管理仍然主要依靠行政权层次的管理，主要表现为各种经济政策和红头文件。不可否认经济政策的广泛运用对我国区域经济的早期发展起到过巨大的作用，但是由于其不具有法律的稳定性、连续性、普遍性、强制性等特点，导致其调整区域经济发展的长期效果并不理想。此外，部门或者地方政府利用手中的行政权保护部门或者地方利益的操作空间较大，甚至有可能将部门或地方利益凌驾于国家利益之上，存在部门或地方立法冲突现象，难以形成全国统一市场，难以合理配置资源，各区域的比较优势未能得到很好发挥。

第二，区域发展与区域利益简单结合造成发展不可持续和区域功能错位。在发展初期，区域发展与区域利益结合是有利的，但进入更高阶段后，往往不能采取简单结合的方式。一方面，简单结合造成“官出数字、数字出官”，使地方政府超权限涉足经济、超自然承受力发展经济，越俎代庖、掠夺式发展，造成生态的严重破坏，得不偿失。另一方面，区域功能同质化，盲目“一刀切”搞国际化大都市、外向型经济、重化工业，导致城市群发展的特色不清晰、功能失调。当时京津冀地区发展中出现的问题就是一个典型的例子。

第三，主体功能区战略作用未得到充分发挥。国家“十一五”规划提出实施主体功能区战略，是国家区域发展战略的重要发展和理论创新。一些地方认为实施主体功能区战略会带来区域发展差距的扩大，没有将限制开发区和禁止开发区的经济总量与优化开发区和重点开发区的经济总量差距扩大视为正常的结构调整。加之当时受财税体制的制约，没有发挥生态补偿和转移支付应有的积极作用，使得部分区域发展战略可持续性大打折扣。

第四，缺乏完善的区域协调发展机制。行政区划的局限，以及价格等要素改革的滞后，阻碍了生产要素在区域之间自由流动，制约了产业按照经济规律的正常转移和升级，影响了区域间的协调发展，市场在资源配置中的决定性作用没有充分发挥。例如，当时一些省份已形成了一些二、三产业高度集中的地区，土地、能源、淡水等供给已出现短缺，交通运输也十分紧张，资源环境的承载能力大大下降。但是，地方政府仍然通过各种税收优惠等政策，拖延产业转移和升级换代。

党的十八大后区域战略体系的形成

党的十八大以来，习近平总书记高度重视发展战略在治国理政中的作用，通过运用一系列新的发展理念、战略思维和科学方法，谋划提出各个领域的顶层设计。其中在区域层面，构建形成了由若干区域战略组成的框架体系。

区域战略体系的基本框架。从战略部署看，区域领域的顶层设计主要包括三大战略，即区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略，同时，城乡领域的新型城镇化战略也往往纳入空间布局领域进行部署，这就形成了“3＋1”的战略架构。这些战略的演进非常清晰地勾勒了党的十八大以来区域发展战略思路不断完善的过程。

一是区域协调发展战略的形成。党的十八大提出继续实施区域发展总体战略，党的十九大将这一战略升级为区域协调发展战略。进入新发展阶段后，战略内涵发生新的变化，由过去的“西部开发、中部崛起、东北振兴、东部率先”，转变为“推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化”，也就是对每一个区域板块都提出了新的要求。同时还提出了“支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设”，总体上是一个“4＋3”的工作格局。2019年十九届中央财经委员会第五次会议指出，不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，要在发展中营造平衡。习近平总书记强调：“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。”通过运用这样的辩证法，国家推动在区域协调发展上形成新的局面。

二是区域重大战略的提出。实施区域重大战略，就是在全国一盘棋中“落子”，形成若干带动区域发展的增长极。这是党的十八大后改变过去“碎片化”的区域政策，实现更加集中资源、发挥重点区域辐射带动作用的战略决策。目前，区域重大战略主要是“3（京津冀、长三角、大湾区）＋2（长江、黄河）”的基本架构。习近平总书记亲自谋划、部署并推动了京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等重大战略，这些地区将更好发挥高质量发展的动力源作用，成为带动全国经济增长的“龙头”区域。在长江经济带战略出台过程中，习近平总书记主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会，提出了“生态优先、绿色发展”的方针和“共抓大保护、不搞大开发”的要求，及时统一了思想，纠正了一些错误的倾向。之后在黄河流域保护和发展问题上，党中央同样作了部署，有力保障了母亲河的生态安全。

三是主体功能区战略的深入实施。主体功能区战略是建立在2010年《全国主体功能区规划》基础之上的，主要在两个层面发挥作用。宏观层面是明确全国的城镇化、农业安全和生态安全战略格局，微观层面是通过“三区三线”等推进国土空间的精细化治理。党的十八大后，党中央要求完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。党的二十届三中全会进一步提出“健全主体功能区制度体系”的任务，意味着主体功能区将成为体系化的制度安排，在区域发展中发挥更大的作用。

四是新型城镇化战略的深入推进。城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。在2013年的中央城镇化工作会议上，习近平总书记阐述了以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的战略思路，其中的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。会议要求，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。在“十三五”“十四五”规划中，党中央均对城镇化的目标、进程和路径作了具体安排，包括“1亿人落户”等要求。在当前经济形势下，党中央继续把新型城镇化工作作为重要抓手，出台了五年行动计划，使这一战略在稳增长中发挥更大的作用。

从空间角度认识不同战略间的关系。三大区域战略和新型城镇化战略聚焦的层面不同、重点不同，共同构成区域发展的顶层设计。而区域战略融合发展的一个重要结合点，就是要为我国空间发展提供基础性的指引，这是这一领域战略融合的主要抓手所在。

从战略定位看，区域协调发展战略体现总目标和整体格局的要求，主体功能区战略明确空间的格局和治理的基本单元，区域重大战略是对主体功能区明确的若干重大板块进行部署，三者互为补充、互相促进。也就是说，在空间尺度上，主体功能区战略介于区域协调发展战略和区域重大战略之间，主要起到承上启下、为区域战略落地和区域目标实现提供基本手段和平台的作用。

从区域城乡关系看，主体功能区明确的城镇化战略格局是三大空间格局之一，也是新型城镇化战略在空间方面的基本指引，为完善人口流动和布局提供基础。关于城市群、都市圈和中心城市的等级、结构、定位等，在主体功能区规划中已经有前瞻性部署，城镇化战略关于城市建设、产业发展、公共服务等的布局要与主体功能区的要求相适应。区域重大战略包括三大龙头城市群和若干区域枢纽性城市群，也是推进城镇化的重要着眼点。

从区域战略与其他战略的关系看，区域战略是促进区域协调发展、缩小发展差距的重要支撑，是实现共同富裕的中国式现代化的重要路径。通过优化区域经济布局、引导人口合理流动，将促进全国产业结构转型升级，促进各地更加重视和加快推进创新发展和传统产业改造提升。通过区域政策、绩效评价杠杆的运用，将促进地方政府优化经济工作逻辑，更加重视和平衡好发展质量、效率和公平的关系。通过明确生态安全格局，将有效促进生态保护修复，实现人口资源环境均衡发展，探索人与自然和谐共生的现代化的有效路径。

完善区域发展战略的基本思路

党的二十大和党的二十届三中全会对促进区域协调发展作出重大部署，下一步在落实过程中，要深化细化思路，增强政策举措的针对性和有效性。

明确目标。推进区域协调发展，首先要明确目标是什么，我们要实现的愿景是什么。过去对区域协调发展的目标内涵等有许多解读，但落实到地方工作上，往往就变成追求经济总量和增长速度的平衡。曾经比较普遍的现象是：工作重心放在GDP上，眼睛盯的是其他地区的GDP，心里想的是怎么缩小GDP的差距，由此带来的结果是：忽视自然本底和客观条件，各地争相制定高而全的目标，一些地方搞竭泽而渔式的发展，严重破坏了生态环境可持续性。

党的十八大以来，在贯彻落实新发展理念的过程中，各地区对发展目标的认识已经有了转变，能够以更加科学的标准评价发展、以更加均衡的思路推动发展。中国式现代化的宏伟目标对各地区如何谋发展提出了全新的要求，建议可在相关研究的基础上，设计一套衡量区域协调发展水平的目标和指标体系，用以指导各地正确认识区域发展差距、科学推动区域功能定位落实，并用之考察区域协调发展的程度和水平。

一是各地区人民的生活水平大体相当。这是区域发展的根本出发点和落脚点。主要衡量指标应包括人均公共财政支出、城乡居民人均收入、人均教育医疗资源、社保水平（可包含若干具体指标）等。要达到的目标是实现地区间基本公共服务水平均等化，为共同富裕奠定坚实基础。

二是人口分布与经济布局大体均衡。这是区域协调落实到空间上的第一层本底。主要衡量指标应包括人均GDP、户籍人口城镇化率、人口集聚度、交通集聚度及其之比等。要达到的目标是使集聚经济的地区集聚相应规模的人口，形成更加均衡的空间发展格局。

三是人口和经济的分布与资源环境承载能力相协调。这是区域协调落实到空间上的第二层本底。主要衡量指标应包括人均可利用土地资源和水资源、空气和水土环境质量、开发强度、人口密度、地均产出等。要达到的目标是实现经济发展与生态保护的动态平衡，促进人与自然和谐共生。

区域协调发展的部分目标和指标是为了正确引导各地区明确发展方向，使地方政府关注的焦点更加贴合本地区实际。得出单项指标结果后，不一定要集成，可以分项研究，根据不同地区在不同方面存在的差距，有针对性地加以改进。从国家层面，可以做一张大表，对不同地区的情况进行分类分析，做到心中有数，有的放矢地出台相关政策。

明确原则。根据区域发展目标，对各个区域提出有针对性的发展原则，引导各地区在中国式现代化进程中找准定位，因地制宜谋划和推动发展。

一是落实定位。在国家和省级两级主体功能区规划的基础上，全国所有县级行政区（部分地区细化到乡镇级）已经明确了主体功能定位。同时，中央和省级层面对很多地区都有定位性的要求。落实区域发展定位，并不仅限于套块牌子、有个名头，而是要按照功能定位，进一步明确发展目标和原则，聚焦主要目标，把能干什么、不能干什么特别是后者明确下来，并对辖区内的干部群众进行宣传教育，共同推进功能定位的落实。

二是科学布局。在全国范围和各区域所辖范围内，都要推进生产力科学布局，构建高效协调可持续的空间开发格局。从国家层面看，要推进沿海三大城市群优化开发、转型升级，推进中西部具备条件的地区重点开发、集聚人口和经济。在城市群内，要因地制宜，根据中心城市发育程度，提出集中或疏散功能的方向。对出现“大城市病”、人口已经比较拥挤的超大特大城市，要适当向城市群内其他城镇疏解功能，并视条件培育新的区域副中心城市。对中心城市规模不大且尚有空间的，可以适当做大中心城市规模、进一步完善功能，提高辐射带动能力。

三是集约开发。这是一个普适原则，各地区不管现在开发了多少，还有多少空余土地，都要节约集约用地，控制开发强度，使开发活动集中在适宜开发区块，给农业和生态留出更多的空间。对以工业开发为主的开发区，要提出严格的密度和容积率要求，要求其率先提高空间利用效率。优化开发的城市群地区，以存量调整为主，更要积极探索提升产出效率、有效利用空间的经验，为其他地区作好示范。

四是生态文明。在发展中贯彻生态文明的理念和原则，要根据资源环境承载能力、人口变动趋势等，确定城市规模上限和扩张边界，提高水、土地、能源资源的使用效率，保育并扩大生态空间，提高城市绿地和湿地、森林、湖泊比重。在守住生态保护红线的同时，要跟踪世界自然保护的最新研究成果，更新生态保护修复理念，在不同生态类型地区探索高水平保护的有效路径。

五是科学治理。提升区域治理水平，需要更加注重针对性和有效性，更加注重空间调控。要把空间调控作为政府治理的重要内容研究制定相关办法，今后制定有关政策、布局重大项目都要与空间布局的要求相一致。要建立健全覆盖全国、统一协调、更新及时、反应迅速、功能完善的国土空间动态监测管理系统，对空间开发情况进行全面监测、分析和评估。

加强战略创新。面向“十五五”乃至更长时期的区域发展，在战略层面需要为三大区域战略注入新的内涵和动能，促进战略间协同互动，形成推动区域协调发展的合力。

区域协调发展战略下一步的重点是加强战略腹地建设。战略腹地建设是构建全国统一大市场的重要一环，也是优化区域发展格局的重要内容，是一个主动的战略选择。通过与区域协调发展战略有机融合，可以进一步强化对中西部地区发展的支持。建议在未来国家空间格局中做实“西部纵轴”，并将其作为国家战略腹地的一条“主干线”。目前我国城镇化和城市群发展的基本格局是主体功能区规划明确的“两横三纵”战略格局。多年来，其他轴带在交通和经济上都有紧密往来，而西部这条纵轴虽有西部陆海新通道等交通连接，但尚未形成真正经济意义上的纵向发展带。在“十五五”规划中，若能明确将西部纵轴建设上升到战略高度，则其有望成为一个标志性的重大举措。这条轴带不是简单的交通线建设，而是经济意义上的发展轴。做强这条发展轴带，能串起呼包鄂榆、宁夏沿黄、关中、成渝、黔中、滇中、北部湾等多个城市群，实现西部地区发展水平的整体跃升。

区域重大战略下一步的重点是研究新的“落子”。在区域发展的顶层设计上，可以有意识地在中西部地区选择若干有条件的城市群地区，作为发展新质生产力的“第二梯队”和新一轮城镇化的主要承接地。如，长期以来学界有一个讨论，即除京津冀、长三角、大湾区三大龙头外，国家发展的“第四极”应该在哪。2020年10月十九届中央政治局审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》后，笔者曾在有关媒体提出，成渝地区初步具备了成为“第四极”的条件，并提出了“4＋2＋N”的区域发展格局构想。建议在“十五五”规划中，可研究将成渝地区纳入区域重大战略，即将“3＋2”变为“4＋2”。“第四极”不仅对于成渝地区本身有意义，更为重要的是，能带来积极的示范效应，激励中西部其他城市群地区加快发展、良性竞争，在区域协调发展新格局中作出更大贡献。

主体功能区战略下一步的重点是推动精细化治理。主体功能区本身是细化区域治理单元的基础平台，但近年来叠加一些新的工作后，也产生了一些新问题。如“三区三线”是对主体功能区格局的细化，但部分地区操作中存在“一刀切”式生硬划分，地方向上反映时却往往把执行层面的微观问题与宏观布局混为一谈；重点生态功能区的产业准入负面清单，本意是配套调控生态地区的工业化城镇化开发内容和边界，但客观上存在地方适宜产业发展受限的情况；等等。现在围绕主体功能区的一些不同认识，本质上还是如何处理好发展与保护、主体功能与其他功能的关系问题。这些辩证关系在不同时间节点呈现不同的特点。有些争议和问题之所以长期存在，恰恰说明其复杂性和艰巨性。我们既要保持定力，坚持在发展中保护、在保护中发展，也要与时俱进完善工作思路，努力实现多目标的动态平衡。

建议在坚持“一张蓝图绘到底”的前提下，围绕“精细化”做文章。总体上保持三大战略格局和三类分区总体不变，同时细化空间单元、管制原则、区域政策、评价体系，以更加精细化的治理，提升各项政策的针对性和有效性，实现与其他国家重大战略的深度融合。区域政策最重要的是接地气，要加强政策有效引导，牢固树立新发展理念，立足地区实际开拓创新，不断增强实事求是谋发展的能力。

构建国家空间发展战略的构想

从目前区域战略的实施看，三大战略总体上是一个平行关系。建议可作出两个调整，一是区分一级战略和二级战略，即明确将区域协调发展战略作为区域领域的总战略，其他战略作为二级战略；二是在现有主体功能区战略基础上，进一步补充拓展空间发展的思路和举措，构建一个为中国式现代化服务的国家空间发展战略，将其作为指导空间发展的基础性战略。

基本框架。谋划空间发展战略，要全方位、全链条设计和构建各个环节、各个组成部分，确立战略的总体架构、主要内容、支撑体系等，明确推进战略的责任主体和实施机制。要聚焦空间发展领域的焦点难点问题，深刻分析矛盾和制约因素，着眼长远构建有利于实现国土空间可持续发展的体制机制，逐步建立起空间开发保护的法律和制度体系，这是国家治理体系建设中的重要一环。其基本框架可包括如下四个方面。

以优化空间发展格局为核心。宏观上，落实“一张蓝图干到底”，继续深入推进城镇化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局的落实，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局。支持城镇化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持将生态功能区的发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区人口逐步有序转移，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

以完善空间发展结构为基础。在微观上，要深入推进“多规合一”，在以“三区三线”为主的空间结构基础上，进一步科学优化边界。要建立一套系统的空间分类体系和技术规程，提升市县空间规划对多学科技术标准的兼容性，将国土空间用途管制的原则和规定主要落实到对空间结构的管控上。

以构建空间治理体系为重点。明确空间治理单元，以空间尺度适当的实施单元为基础平台，使区域政策和城乡治理措施的实施更有针对性、更加精准。不断完善差异化的空间治理体系，将城乡治理、产业发展、生态环境保护与激励引导、绩效评价、审计问责等制度有机结合。

以建立空间发展支撑体系为保障。不断完善法规政策体系、技术标准体系及国土空间基础信息平台等，使国土空间治理体系更加成熟、更加定型。在建立统一的空间信息平台基础上，形成实时响应的空间监测系统，并不断推进空间发展理论体系和人才队伍建设，强化空间发展领域国际交流与合作，搭建完善的空间发展支撑体系。

优化空间发展格局。在总体架构上，“两横三纵”的城镇化战略格局，“七区二十三带”的农业战略格局，“两屏三带”及以大江大河重要水系为骨架的国家生态安全战略格局，是具有基础性意义的三大格局。下一步，要与区域战略更加紧密地融合，通过在关键环节上创新思路举措，把空间格局真正落到实处。

优化城镇化发展格局，重点是适应人口变化趋势。要进一步明确优化开发和重点开发这两类城镇化地区发展方向。优化开发区域主要是按照前述完善区域重大战略的建议，未来考虑纳入具有较大集聚辐射能力的城市群；重点开发区域主要是作为区域协调发展战略的重要支撑点，并和新质生产力布局紧密结合，形成带动区域发展的重要增长极。需要重点指出的是，在当前人口发展趋势下，推进城镇化战略必须有长远思维，不能简单在原有城镇化发展基础上加大建设力度，而应根据人口出生率情况和人口流动趋势，科学确定城镇规模、基础设施和公共服务布局等。这就需要突出几个新的工作重点：一是突出城市群和中心城市的作用，二是突出产业和就业的引导，三是突出文化、教育、养老等综合因素的影响等。在深入实施乡村振兴战略中，也要充分考虑人口变化的影响，前瞻性做好相关规划和资源配置。

优化农业发展格局，要按照大食物观要求强化综合布局。在“十四五”规划中，没有采用前两个五年规划的“七区二十三带”格局图，而是用了自然单元的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区布局图。需要提醒的是，越是在注重粮食安全的背景下，工作思路越要打开，从而可以更多从区域层面着眼，以大的功能定位引领具体的生产布局。大食物观强调的是更加综合的视野，谋划农业发展格局也要考虑与城镇化格局的充分衔接，统筹考虑不同农产品的供销储运链条与人口经济布局的兼容性，及其与食物消费观变化的适应性。完善农产品生产结构和产业带的总体布局，将其落实到具体品种农产品的分布上，以体现分层落实农产品特别是粮食综合生产能力的导向。

优化生态发展格局，重点是强化源头保护和修复。党的十八大以来，我国在生态文明建设上投入的力度之大、取得的成就之多，在全球范围内都是有示范意义的，全国层面的生态发展格局已经初步构建起来。下一步在完善格局中重点要突出对生态安全有较大影响的区域，以“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的重要理念为指导，以系统保护、系统修复的思路，进行大手笔、战略性的统筹规划和治理，从源头上、根本上保护好我国的生态系统。重点区域的选择，可在“十四五”规划相关专章基础上，依据生态修复的紧迫性以及对近年来自然灾害事件的研究，列出优先顺序，明确若干“十五五”期间的重点修复工程。允许在生态功能区因地制宜发展不影响生态功能的温和旅游、适量农牧业、民族特色产业等，使之既成为保障国家生态安全的重点区，也成为人与自然和谐共生的示范区。

完善空间发展结构。优化空间结构，首先从主要空间类别即城市、农业和生态，以及承载这三大空间的交通、基础设施等其他空间着手，建立适应经济发展趋势的空间结构体系。在现有划分城镇开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线三条控制线的基础上，通过建立全国统一空间分类体系，形成适应全国统一空间规划的城市、农业和生态发展的统计和指标体系，自上而下形成一套约束政府、市场、企业和社会在城市、农业和生态空间开发行为的统一准则。

当前，尤其是要正确处理好基于行政单元的政策与基于自然单元的微观管制手段的关系。把握“三区”与“三线”的内在关系，既要严格落实红线的管制要求，也要避免把对自然网格的要求泛化等同于对所在行政区的要求，切实消除要求“层层加码”、地方无所适从的情况。对我国县域层面如何通过细化空间布局增强发展后劲，要系统研究、加强指导。这项工作做好了，可以有效缓解当前经济、人口形势变化带来的压力和负面影响，对中长期发展有重要意义。

构建空间治理体系。空间治理不同于现有的对地方事务的自上而下的管理，而是在国家基本制度和大政方针的基础上，根据不同空间的主体功能定位，实现人口、经济、资源环境的空间均衡以及各项工作精准落地的治理模式。

合理设定空间治理单元是构建空间治理体系的基础。在县级层面，特别是空间范围较大、人口较多的县，可通过构建县和乡镇两级分类体系，以乡镇功能的细分弥补县级单元的政策精度问题，实现在不同空间尺度下主体功能的精准界定，这样既能更好集中资源、聚焦重点推进工作，也能避免“一刀切”带来的问题，兼顾自上而下的要求与自下而上的诉求。在此基础上，进一步研究细化的区域政策，重点梳理规范生态功能区产业准入负面清单、建立精细化的投资管理空间布局平台、加强对人口集聚区公共服务等政策的支持、加大城市群地区“人地挂钩”政策实施力度等。

加强国家发展规划和国土空间规划的衔接。加强两大规划在空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等方面的衔接，尽量保证生态空间格局、农业空间格局和城镇空间格局在两大规划体系中基本一致，尽可能在国家空间规划中为发展规划确定的重大项目、重大工程预留空间。合理确定预期性指标和约束性指标，科学分解两大规划指标体系。协调好发展规划和国土空间规划的评估与监测，强化评估和监测结果的综合应用，提升规划实施的协同性，确保规划的目标任务得到落实。

建立空间发展支撑体系。空间发展战略是一个综合性的构想，要不断增强空间发展的软硬件支撑，搭建促进空间要素更合理配置和管理的基础平台，形成各方共同促进空间高质量发展的合力。

建立统一的空间信息平台和实时响应的空间监测系统。依托自然资源、测绘地理等已有空间数据资源，建立空间信息平台，为开展国土空间相关的规划、审批、监管与分析决策提供基础服务，提升空间治理能力现代化水平。要将空间管理监测系统与全国主体功能区拼图进行整合，将其作为未来空间管理的基本依据和平台。

推进空间发展理论体系和人才队伍建设。要研究空间发展的基础理论，对比国际相关理论，结合中国探索实践，提出具有原创性的中国空间发展理论体系。特别是要把涉及经济发展、区域协调、城镇化、生态文明建设的多学科理论，在空间发展的盘子里进行整合提炼，形成具有创新性、融合性的学术成果。要根据理论研究的需要，建立多学科融合的人才培养体系和空间治理的高层次人才培养平台。各级地方政府也要高度重视空间治理的实践人才培养，加强经验交流，逐步对地方领导干部提出既要懂经济治理，也要懂空间治理的要求。

对下一步相关工作的建议

深入实施区域和空间领域的战略是一个系统工程，促进区域战略与其他战略深度融合，是提升政府工作水平和效率的重要抓手。建议当前可先重点开展以下工作。

一是不断完善顶层设计。建议自然资源部门牵头起草有关中央文件，牵头研究优化主体功能区规划实施的意见，明确更好发挥主体功能区战略作用的思路，并对优化“三区三线”管控原则等提出工作方案。建议发展改革部门牵头研究将空间发展战略纳入国家战略体系、引导经济合理布局的总体方案，并提出调整完善投资、产业政策的思路。建议财政部门牵头研究适合生态功能区的转移支付政策优化方案。

二是开展一轮新的资源环境承载能力评价。2016年国家发展和改革委员会曾组织开展过一次评价，但重点是监测预警工作。在新的技术条件下，有必要更加客观全面掌握我国资源环境与人口经济的互动情况，这不仅仅是简单的“摸家底”，更重要的是用新观念、新方法分析问题，为优化区域治理思路构建更加科学合理的基础性支撑条件。

三是在“十五五”规划中强化空间发展。发展规划是战略的集合，在“十五五”规划编制中，要更多体现空间安排，更多体现精细化的治理思路。要研究提出以新质生产力为代表的重大生产力空间布局，引导各地因地制宜发展新质生产力，形成新的比较优势。要进一步完善城市、农业、生态格局，在规划中画出新的空间布局图。要谋划推出一批国土空间相关的重大工程，进一步夯实分区治理、分类型治理的基础平台。

四是加强空间发展理论研究与宣传解读。目前学术界对空间发展的研究还比较薄弱，要通过各种方式宣传空间发展的重大意义，形成活跃的讨论氛围，让更多学者了解空间发展、钻研空间发展。要让空间发展的相关知识走入高校课堂，使之成为中国特色发展理论的重要组成部分。

董煜，清华大学中国发展规划研究院常务副院长、区域发展研究院副院长、国家治理与全球治理研究院研究员。研究方向为宏观政策、发展战略与规划。主要论文有《读懂二十届三中全会关于经济领域的改革任务》《从宏观经济治理脉络看“以进促稳”》《全面准确把握中国式现代化的丰富内涵》《统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革》等。

来源：《学术前沿》杂志2025年第4期（注释略）