张英洪 王丽红 刘雯：“村改居”后农村集体经济组织的调查与思考——以北京为例

摘要：本文通过对北京市的调查，认为“村改居”后农村集体经济组织是改革开放以来农村集体经济组织在市场化、城市化和城乡融合发展中形成的集体经济组织新形态，是一个不可忽视的巨大现实存在，需要与时俱进、实事求是地予以重视和规范。“村改居”后农村集体经济组织在许多方面表现出与传统农区村集体经济组织不同的显着特点，存在身份地位不明确、管理体制不顺畅、主体权益不平等、特别法人不具体、发展活力不充足、治理体系不完善等问题。从法律层面，本文认为农村集体经济组织立法要体现城市化和城乡融合发展大势，将“村改居”后农村集体经济组织纳入立法框架之中，立足现实，丰富农村集体经济组织定义内涵，明确农村集体经济组织作为特别法人的政策法律含义，建立健全农村集体经济组织内部治理结构与外部监管体系。

关键词：“村改居” 农村集体经济组织 城乡融合发展

我国农村集体经济组织产生于 20 世纪 50 年代初的农业合作化运动，它以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权。农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。改革以来，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制。随着市场化、城市化的快速发展，在大城市和特大城市周边的农村集体经济组织，其形式和内涵发生了许多新的变化，出现了大量的“村改居”后的农村集体经济组织。“村改居”后农村集体经济组织与改革初期一般性的农村集体经济组织既有某些相似的地方，也有很大的不同之处。为将农村集体经济组织纳入法治化轨道，2024 年 6 月 28 日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）。该法律明确了农村集体经济组织的权利和责任边界，为农村集体经济组织的经营活动提供了更具体的法律依据。但该法没有将“村改居”后农村集体经济组织合理地纳入立法框架之中，致使“村改居”后农村集体经济组织面临着既不能完全适用《农村集体经济组织法》，又没有关于城市集体经济组织法律法规可以适用局面。对此，必须高度重视“村改居”后农村集体经济组织面临的新问题，为进一步完善集体经济组织立法展开研究。

根据这些年来对北京市“村改居”后农村集体经济组织的长期跟踪调查以及 2024 年

1 ～ 2 月对北京市海淀区、朝阳区、石景山区等农村城市化发展较快地区“村改居”后农村集体经济组织的集中调查来看，“村改居”后农村集体经济组织在实践中涌现出很多实例，其存废及资产处置、监管等问题迫切需要国家立法予以正视、确认、规范和保障。必须与时俱进，把农村集体经济组织立法放在城市化和城乡融合发展的大势中去考量。

一、基本情况

改革开放以来，我国城市化和城乡融合发展快速推进。在北京、上海、广州、深圳等超特大城市，农村城市化进程发展较快，“村改居”后新型农村集体经济组织已普遍存在。以北京市为例，改革开放以来特别是 20 世纪 90 年代以来，北京市城市化进程明显加快，截至2022 年底，北京市常住人口城市化率为 87.6%，比 1990 年的 73.5% 提高了 14.1 个百分点。北京市城市建成区面积从 1990 年的 339.4 平方千米扩大到 2022 年的 1599 平方千米。与此同时，乡镇及村委会数量急剧减少，相应地城市社区居委会个数快速增加。从 1990 年到 2022 年，北京市乡镇数量从 329 个减少到 178 个，减少了 45.9%，村委会数量从 4481 个减少到 3783 个，减少了 15.6% ；居委会从 1985 年的 2888 个增加到 2022 年的 3431 个，增加了 18.8%。2020 年12 月 25 日，北京市社会建设工作领导小组办公室、中共北京市委社会工作委员会、北京市民政局印发《关于开展撤村建居工作的指导意见》，进一步加快了北京市撤村建居的进程。2022 年，北京市村民委员会比 2020 年减少了 104 个，居委会比 2020 年增加 196 个。

为适应城市化发展需要，维护和发展农村集体和农民的财产权益，自 1992 年北京市开始推行农村集体产权制度改革之时，就明确提出“撤村不撤社、资源变资产、农民变股东”的改革原则和思路，采取“小范围试点—扩大试点—全面推进—进一步深化”的递进改革路径方式，分四个阶段推进农村集体产权制度改革。到 2023 年 12 月底，北京市 99.5% 以上的村建立了产权清晰的新型农村集体经济组织，共有村级集体经济组织 3992 个，乡镇级集体经济组织 194 个，其中撤村后保留村级集体经济组织有 264 个，撤乡建街道后设立乡镇级集体经济组织 7 个，分别占总数的 6.6% 和 3.6%（见表 1）。

表1     北京市14个涉农区乡镇级和村级集体经济组织情况

单位 ：个、亿元

数据来源：常住人口城市化率数据来源于《北京市统计年鉴 2023 年》，时间为 2022 年 12 月底。乡镇级和村级农村集体

经济组织数据来源于北京市农业农村局，时间为 2023 年 12 月底。账面资产总额来源于北京市农业农村局合作经济指导处，

时间为 2022 年 12 月底。

在城市化进程中北京市农村集体资产大幅增加，截至 2022 年 12 月底，北京市拥有账面农村集体资产 10177.29 亿元，约占全国的十分之一。其中，朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区 4 个区的账面集体资产总额达到 6729.08 亿元，占全市 66.12%。总体上看，“村改居”后农村集体经济组织拥有的集体资产数量巨大，集体经济发展实力比较雄厚。然而，“村改居”后农村集体经济组织面临身份和管理上的诸多问题，处于“非城非乡”“亦城亦乡”的尴尬境地，亟须立法予以正视、明确和规范保障。

二、显着特点

“村改居”后农村集体经济组织与传统农区村集体经济组织相比，呈现出许多完全不同的显着特点。

（一）农业户籍农民转变为非农城镇居民

在城市化进程中，北京市有不少农村集体经济组织的成员身份由农业户籍农民转为非农业户籍的城镇居民。石景山区自 2002 年 12 月 1 日起，按照“整体农转居、权益不改变，保障按政策，资产变股权，社员变股东”的原则，实行了全区整建制一次性农转居，共有 15435 名农业户籍人口一次性变更为城镇居民。由于农村集体经济组织成员继承权等原因， “村改居”后农村集体经济组织的成员和股东发生了分离，依据现有部分集体经济组织章程等规定，新继承人员只享有优先股东权益，即享有分红收益权，而没有选举和被选举权，不   具有参与农村集体经济组织治理的权利。据调查，石景山区北京衙门口亨通资产管理中心（村级集体经济组织）有股东 851 人，其中优先股股东 185 人。

（二）集体土地绝大部分转变为国有土地

在城市化进程中，许多农村集体经济组织原来拥有的集体土地绝大部分已被征收为国有土地，只有极少数撤制村保留部分集体所有土地。丰台区卢沟桥乡原三路居村集体土地自 1998 年开始陆续被征收，截至 2016 年底，三路居村 98.2% 集体土地被征收为国有，仅剩近 3000 亩集体土地，仍归集体经济组织所有，并按原用途使用管理。石景山区尚有集体土地 10436.25 亩，90% 以上为山林及规划绿地，其中有 150 亩集体经营性建设用地。石景山区北京衙门口亨通资产管理中心的原村集体所有土地经历了 6 次征收，仅剩有集体土地 25亩。海淀区西北旺镇的镇级集体经济组织和部分村级集体经济组织还保留着少量基本农田，已撤销的原马连洼村仍有基本农田 1000 亩左右，承担着种粮保供任务。海淀区原八家村位于北五环内，从 2009 年起被征收土地 693.47 亩，至今尚有集体土地 1644.26 亩，其中林地 1351.72 亩、建设用地 292.54 亩（含宅基地 1 亩）。海淀区原安宁庄村自 1989 年至 2022年经历了五六次集体土地征收后，剩余 117 亩集体土地全部转为国有土地，并由北京市海淀区兴安工业公司持有国有土地使用权证，这在全市属于仅见的特殊个案。

（三）传统村庄转变为城市社区

农村集体经济组织所依存的传统村庄空间形态，在城市化进程中转变为城市社区空间形态。原来传统乡村所具有的独家独户分散居住的村落建筑和居住形态，在城市化进程中转变为居民集中上楼的城市社区建筑和居住形态。农村集体经济组织成员所处的社会形态由基于血缘、地缘相对独立封闭的乡村熟人社会，转变为基于业缘、居缘相对开放的城市陌生人社会。改革开放 40 多年来，北京市五环以内原农村地区基本完成了城市化，农村村庄已基本消失，但农村集体经济组织依然存在。海淀区原安宁庄村的村民现在大部分集中居住在安宁佳园小区，这完全是现代城市的社区形态，社区治理完全实行城市管理。安宁庄股份经济合作社不再承担“村改居”后城市社区公共服务和社会管理所需的任何公共费用。海淀区 8 家股份经济合作社与“村改居”后的社区居委会之间还存在人员交叉任职，8 家股份经济合作社仍承担部分社区公共管理和服务相关费用。

（四）“双层经营”转变为单一的集体经营

城市化以前的农村集体经济组织，普遍实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。但在农村地区实现城市化后，农民既不再具有农业户籍身份，农村集体经济组织成员也不再拥有农村土地承包经营权。原有农村集体土地绝大部分已被征收实现了非农化，农村集体经济组织主要利用集体资产开展集体统一经营活动。即便拥有少量剩余集体土地中的农用地，也不再实行家庭承包经营，而是由集体经济组织统一经营管理。海淀区西北旺镇“村改居”后农村集体经济组织中还有 12 个股份经济合作社拥有基本农田，但都是由集体经济组织统一经营管理。

（五）从一产为主转变为三产为主

传统农区的农村集体经济组织主要从事农业生产这个基本的第一产业及其相关农业社会化服务产业，但在城市化进程中形成的“村改居”后农村集体经济组织绝大部分不再从   事农业生产，而是转向以都市服务业为主的第三产业。“村改居”后农村集体经济组织主要以集体资产经营、物业租赁、物业管理、园林绿化、科技服务等服务业为主。海淀区实行 “一镇一园”的农村集体经济运行方式，将镇域内征地返还的集体建设用地指标集中在集体产业园内，通过成立乡镇级集体经济股份合作社或集体资产管理公司，实行统一建设、管理、经营，各村级集体经济组织参与经营管理，并获得分红收益。例如，海淀区温泉镇集体产业园区为中关村温泉科技园，由温泉镇农工商总公司按照“空间 + 产业 + 服务”的发展思路，实行自主开发、自主建设、自主运营、自主管理。

（六）进入市场需设立公司

由于农村集体经济组织相关立法的长期滞后，身处城市化前沿地区的农村集体经济组织，在市场化和城市化大潮中，农村集体经济组织面对长期缺乏市场主体地位的现实困局，只能选择以公司的名义进入市场，以此谋求生存和发展。这就造成了农村集体经济组织的公司化或者集体经济组织与公司并存的现象。石景山区在“12+1”的集体经济组织体系中，均由进行产权制度改革后的原农工商公司以现代企业形式在工商部门注册，从名称上来看，既不体现“村”，也不体现“合作社”字样。例如，北京衙门口亨通资产管理中心、八大处均胜投资管理公司、北京集兴嘉创科技有限责任公司等，都属于公司化的村级集体经济组织。海淀区“村改居”后农村集体经济组织则为“一体两面”的形式存在，即股份经济合作社与公司并存，实行“两块牌子，一套人马”，如北京市海淀区八家股份经济合作社与京海公司并存，北京市海淀区安宁庄股份经济合作社与北京市海淀区兴安工业公司并存等。

三、存在的主要问题

（一）身份地位不明确

“村改居”后农村集体经济组织是在 20 世纪 80 年代中后期开始的市场化改革和城市化进程中从传统农村集体经济组织中脱胎转型而来，至今已有 30 多年的历史。但“村改居”后农村集体经济组织的身份地位并不十分明确，面临“非城非乡”“亦城亦乡”的两难困境。一方面，“村改居”后农村集体经济组织的非农化特征明显。其成员户籍身份已转为非农城镇居民，原集体土地已大部分被征收成为国有土地，原村庄形态被改变，绝大多数“村改居”后农村集体经济组织成员不再从事农业生产。可以说，“村改居”后农村集体经济组织既无农民，又无农业，更无农村，几乎都非农化了。另一方面，城市又没有相关职能部门将“村改居”后农村集体经济组织纳入管理范围。事实上，农业农村部门仍然负责对“村改居”后农村集体经济组织的集体资产等相关工作的指导、监督、管理和服务。如果农村集体经济组织立法对“村改居”后农村集体经济组织视而不见、避而不谈，那么在传统农村集体经济组织获得明确的法律身份地位后，“村改居”后农村集体经济组织的身份地位必将面临无法可依的更大困境。

（二）管理体制不顺畅

由于城乡二元结构的长期影响，各部门在职能设置上，要么负责管理城市这一块，要么负责管理农村这一块，面对城市化和城乡一体化发展所出现的跨越或超越农村与城市二元性的新事物，则缺乏城乡融合发展的管理理念和制度创新。尤其是在上一轮机构改革中撤销农业部农村合作经济经营管理总站和北京市农村合作经济经营管理办公室后，大大削弱了政府职能部门对“村改居”后农村集体经济组织的监管和指导力度。石景山区因全区一次性整建制转居，2009 年撤销了区农委，设立区政府集体经济办公室，与区委农工委合署办公；2019 年更名为区政府集体资产监督管理办公室，作为区政府的工作部门。海淀区借鉴国有资产监管模式，于 2013 年在全国率先成立区镇两级农村集体资产监督管理委员会（简称“农资委”），区级“农资委”办公室设在区经管站，但“农资委”属于议事协调机构。朝阳区、通州区等地借鉴海淀区的经验，成立区级集体资产监管的议事协调机构。但北京在市级层面没有设立专门对口的集体资产监管部门，国家层面也没有相应的专门机构。

（三）主体权益不平等

“村改居”后农村集体经济组织，无论是与国有企业相比，还是与民营企业相比，都缺乏许多平等参与市场经营活动的市场主体权益。海淀区安宁庄股份经济合作社持有国有土地证，却难以按照国有土地享受同等待遇。国有企业可以获得政府相关财政补贴和政策支持，但“村改居”后集体经济组织及其所属集体企业在招聘高级人才时，则缺乏诸如居住证积分加分、住房保障、子女教育、医疗保险、社会保障、金融服务等配套政策支持。海淀区温泉镇集体产业科技园区为园区入驻企业配套的公寓房中有一部分被优先支持区属国有企业，降低了园区招商引资的竞争力。“村改居”后农村集体经济组织及所属集体企业在引进技术管理人才政策方面，更是与国有企业无法相比，甚至也不如民营企业。

（四）特别法人不具体

2020 年 5 月通过的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定农村集体经济组织法人为特别法人。但作为特别法人，农村集体经济组织应当享有哪些“特别”权利、承担哪些特别“义务”，至今没有任何相关法律法规和政策予以明确而清晰地界定。目前农村集体经济组织承担的“特别”权利义务明显失衡。“村改居”后农村集体经济组织及其所属集体企业既要承担一般企业的相关税费，还要承担社区性公共服务和社会责任，致使农村集体经济组织及其集体企业运行负担过重。一方面，“村改居”后农村集体经济组织及其集体企业在经营过程中要缴纳增值税、企业所得税、房产税、城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税，且不享受一般企业能够享受的税收优惠政策。农村集体经济组织成员按股份或份额从集体获得收益分配，需按照红利所得 20% 的比例缴纳个人所得税。石景山区 2022 年末集体经济系统资产总额约为 173 亿元，缴纳税收上亿元。另一方面，“村改居”后农村集体经济组织承担着重要的社会治理和社会公益责任。海淀区安宁庄股份经济合作社 2022 年总收入 3000 万元，在缴纳了 25% 的企业所得税、20% 个人所得税后，分红金额为500 多万元，承担 60 多名退休工人养老保障约为 136 万元。

（五）发展活力不充足

“村改居”后农村集体经济组织面临着股东老龄化、激励机制僵化等问题，严重制约了农村集体经济组织的发展活力。朝阳区、海淀区、石景山区、丰台区均反映，农村集体经济组织普遍存在股东结构老龄化、减员化问题，继承股东不具有选举权和被选举权，未来面临农村集体经济组织谁来治理等可持续发展难题。朝阳区农村集体经济组织成员平均年龄为 69 岁 ；石景山区集体经济组织班子成员平均年龄 51.5 岁，其中 50 岁以上占比达到 67.5% ；北京衙门口资产管理公司退休股东占股东比重超过 50%，优先股股东有 185 人，占比达到 21.7%。此外，“村改居”后农村集体经济组织也面临管理人员激励机制不足、国家政策法律支持不足等严重问题。

（六）治理体系不完善

“村改居”后农村集体经济组织的内部治理与外部监管存在许多不够规范完善的地方。一是股份经济合作社与农工商公司之间的关系尚未理顺。朝阳区尚有 17 个乡级农工商公司。海淀区永丰乡有 9 个农工商企业中心，是村委会的二级公司。永丰屯“村改居”后，仍保留着经济合作社、股份经济合作社和农工商企业中心，大量的集体资产在农工商企业中心，农工商企业中心在工商部门注册。农村集体资产要从农工商企业中心转移到村集体经济组织，需要缴纳 17% 的增值税。二是部分集体经济组织与下属集体企业之间的资产权属不清，有的村级集体经济组织下设四五级集体企业。北京衙门口资产管理中心下属集体企业因资产权属不清，在棚改期间因地上物补偿引起了补偿归属的争议诉讼。三是“村改居”后农村集体经济组织规范化管理缺乏法律依据。海淀区西北旺镇马连洼村级股份经济合作社下设马连洼股份经济合作社第一分社、马连洼股份经济合作社第二分社、兴晋马股份经济合作社三个组级农村集体经济组织，所有的集体资产均在三个组级股份经济合作社，产权清晰，但是因缺乏法律依据，无法将村级股份经济合作社撤销。此外，“村改居”后农村集体经济组织往往资产规模较大，容易出现内部人控制以及廉政风险。

四、思考建议

“村改居”后农村集体经济组织是改革开放以来农村集体经济组织在市场化、城市化和城乡融合发展中产生和形成的集体经济组织新形态，已有几十年的发展历程，并且是一个不可忽视的巨大现实存在，需要与时俱进、实事求是地予以规范管理和有效保障。

（一）农村集体经济组织立法要体现城市化和城乡融合发展大势

我国农村集体经济组织产生于 20 世纪 50 年代农业集体化时期。改革开放 40 多年以来，随着市场化改革的不断深入和城市化、城乡融合发展的不断推进，传统意义上的农村集体经济组织也相应发生了许多具有时代特征的重大变化。新时期的农村集体经济组织立法，必须把握和体现社会主义市场经济改革以来城市化和城乡融合发展的大势，充分认识和把握农村集体经济组织形态的新变化。在市场化、城市化和城乡融合发展中，传统意义上的农村集体经济组织演变形成了三种主要的新形态。第一种是农村地区城市化后的城市型农村集体经济组织。这主要集中在超特大城市的城中村和城乡结合部地区。由于城区不断向外拓展，被城市吞没和覆盖的农村地区因城市化产生了“村改居”后农村集体经济组织，这类组织还包括乡镇改街道后的乡镇级集体经济组织。这种农村集体经济组织既有传统农村集体经济组织的突出基因，又有城市经济的鲜明特点，不再是以集体土地为纽带的劳动联合，而是以集体资产为纽带的资本联合。第二种是城乡融合型农村集体经济组织。这主要集中在超特大城市近郊地区，这些农村地区尚不具备撤村建居或撤乡镇设街道的条件，既保留有传统农村的固有特色，也发展出城市的新型特征，更重要的是这些村庄已经是传统老村民与市民进村后的新村民共同生产生活的城乡融合共同体，乡村产业结构也从传统第一产业为主转变为一二三产业融合发展的新格局。这类城乡融合型农村集体经济组织，有大量新村民参与农村集体经济组织的发展与治理的现实需求。第三种是传统农业区域的农村集体经济组织，可称之为纯农区农村集体经济组织。这主要集中在离城市较远的远郊区或其他广阔的农村地区，这些纯农业区域农村集体经济组织呈现出更多农村集体经济组织特征，但也有城市化、城乡融合发展带来的新变化。例如，这些纯农区农村集体经济组织所在的乡村也有少量的外来新村民，有些乡村因本地村民离村进城而成了“空心村”，对于这些“空心村”的农村集体经济组织，其发展面临人口老龄化、村庄空心化的严重挑战。必须要把握和体现城市化、城乡融合发展所带来的新变化，而不能静态地、孤立地看待农村集体经济组织。

（二）将“村改居”后农村集体经济组织纳入立法框架之中

建议将“村改居”后农村集体经济组织纳入立法框架之中。这是因为：第一，“村改居”后农村集体经济组织这种城市型农村集体经济组织是客观现实存在。只要我国的城市化尚未   完成，就还会有新的“村改居”后农村集体经济组织不断产生和出现。农村集体经济组织立法不能漠视这批具有几十年历史、且集体资产巨大、已有大量存在且还会不断涌现的城市型农村集体经济组织。第二，“村改居”后农村集体经济组织虽然属于城市型农村集体经济组织，但它的根子在“农”，仍然带有农村集体经济组织的深刻烙印。“村改居”后农村集体经济组织的成员和股东仍是原来的农民，这些农民虽然从户籍上转为城镇居民，但仍有集体经济组织的归属感、认同感，仍然在集体经济组织的名义下结成生产经营和生活的新集体。尤其是城市型农村集体经济组织仍然以农村集体资产为纽带形成新的经营联合和命运共同体，仍具有集体产权的社区性、封闭性特征，承担着股东的就业与社会福利保障等社会责任。“村改居”后农村集体经济组织的集体资产来源于原集体土地的征收补偿款、集体房屋、集体物业资产等，且集体资产规模较大、经营效益相对较好，是发展新型集体经济的重要基础。如果不予考虑立法，将导致大量的“村改居”后农村集体经济组织以及巨额农村集体资产处于法外运行状态。第三，“村改居”后农村集体经济组织并没有城市其他法律来规范和保障。目前，在城市，尚没有相关法律法规来规范和保障“村改居”后农村集体经济组织。如果既没有城市其他法律法规来规范和保障，又不将“村改居”后农村集体经济组织纳入立法框架之中，那么“村改居”后农村集体经济组织等城市型农村集体经济组织将真正成为法外生存之物。特别是当纯农区农村集体经济组织有了专门的法律进行规范和保障后，缺乏法律规范和保障的“村改居”后农村集体经济组织等城市型农村集体经济组织，将面临生存和发展的困境。

（三）立足现实丰富农村集体经济组织定义内涵

当前对农村集体经济组织的界定没有体现农村集体经济组织在城市化和城乡融合发展中所呈现的多种新形态，需要立足现实进行修改和丰富。《农村集体经济组织法》第 2 条对农村集体经济组织的定义是：“指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的地区性经济组织，包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织。”这个关于农村集体经济组织的定义，所指的只是传统意义上纯农业区域的农村集体经济组织，没有涵括“村改居”后农村集体经济组织和乡镇改街道后农村集体经济组织。“村改居”后农村集体经济组织，不再是以集体土地所有为基础，而是以集体资产为基础。“村改居”后农村集体经济组织也不再“实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，而是实行单一的集体统一经营。建议将农村集体经济组织的定义修改为：“指以土地集体所有为基础或以集体财产为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制或实行集体财产统一经营体制的地区性经济组织，包括农村地区集体经济组织和城市型农村集体经济组织，包括乡镇级集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织以及撤销乡镇和行政村建制后保留的集体经济组织，不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。”

（四）明确农村集体经济组织作为特别法人的政策法律含义

《民法典》第 96 条规定了四类特别法人：机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人。《民法典》未对农村集体经济组织法人的权利义务作出明确规定。作为特别法人，农村集体经济组织与其他三类特别法人也存在很大的不同。农村集体经济组织立法应将农村集体经济组织作为特别法人应当享有的权利及承担的义务作出更加具体明确的规定。农村集体经济组织作为特别法人，具有如下几方面特殊性，需要相应地制定法律法规和配套政策措施，从而构建农村集体经济组织特别法人比较完备的政策法律体系。第一，公有性。我国公有制只有全民所有制和集体所有制两种形式，两种公有制在宪法上是平等的。农村集体经济组织是集体所有制的组织载体。这就要求在政策法律上平等地对待全民所有制企业即国有企业与农村集体经济组织及其集体企业，重点是要确保集体经济组织及其集体企业与国有企业享有平等的地位。例如，在人才政策支持方面，农村集体经济组织就业人员应当享有与国有企业同等的户籍、就业、社保、住房、教育等方面的政策待遇。第二，集体性。农村集体经济组织的集体性不同于一般的集体组织或合作组织，其集体性充分体现在集体成员共同占有生产资料但成员个人不能分割生产资料，同时农村集体经济组织是唯一拥有集体土地所有权以及拥有因集体土地所有权转移而衍生出集体资产所有权的组织。第三，准公益性。《民法典》规定法人有三种，即营利法人、非营利法人和特别法人。农村集体经济组织作为特别法人，既不同于营利法人，也不同于非营利法人，还不同于特别法人中的机关法人、城镇农村的合作经济法人、基层群众性自治法人，而是介于营利法人、非营利法人之间，兼具营利法人、非营利法人的某些特征。相对于营利法人，农村集体经济组织具有明显的承担集体经济成员就业以及参与承担社区公共管理和公共服务的某些公益性特征；相对于非营利性法人，农村集体经济组织又是一种经济组织，必然需要通过市场经营获得合法收益。可以说，农村集体经济组织是一种具有一定公益性的社会经济组织。因此，需要在财政、金融、税收、土地、就业、人才等方面给予农村集体经济组织以明确的政策法律支持。例如，可以增加农村集体经济组织享受税收减免或返还的相关规定。第四，半市场性。农村集体经济组织作为一种经济组织既不同于营利法人具有完全的市场性，也不同于农民专业合作社，其市场性极不完整，只具有半市场属性。一方面，农村集体经济组织不能作为完全的市场主体顺畅地进入市场参与经济活动。另一方面，农村集体经济组织因与集体土地的天然密切关系，不同于一般的营利性企业，因而不适用《企业破产法》。但农村集体经济组织所属集体企业则适用《企业破产法》。对于农村集体经济组织这种“半市场性”，需制定相应政策法律予以支持和保护。

（五）建立健全农村集体经济组织内部治理结构与外部监管体系

对农村集体经济组织的内部治理与外部监管要突出和把握三个重点。

第一，核心是要着眼于维护和发展农村集体经济组织成员的两种基本权利即财产权利和民主权利。农村集体经济组织是集体成员共同占有集体财产并享有集体收益分配权的社区型经济组织，必须切实维护和发展农村集体经济组织成员的财产权利和民主权利。一方面，在维护和发展农村集体经济组织成员财产权利上。首先，国家要保护农村集体经济组织的合法财产权利，在城市化进程中一般不再实行集体土地征收（改变集体土地所有权），确保集体土地与国有土地平等参与城市建设。国家为了公共利益需要可以对集体土地实行征用（不改变集体土地所有权）并给予合理补偿，社会和市场主体需要使用集体土地可以根据市场原则进行租用并合理支付租金。其次，要切实维护和发展集体成员的集体收益分配权。最后，要加强对集体资产的监督管理。既要防止集体资产流失，又要防止集体资产被内部少数人控制和利用，从制度上杜绝集体“小官贪腐”现象。另一方面，在维护和发展农村集体经济组织成员民主权利上。现行《宪法》第 17 条明确规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”农村集体经济组织立法及相关政策制度，都要围绕和体现集体经济组织民主管理的精神和原则要求。

第二，基础是要实现“六化”，即制度化、规范化、公开化、民主化、法治化、数字化。要达到维护和发展农村集体经济组织成员的财产权利和民主权利的目的，必须夯实治理的基础，实现“六化”。在制度化方面，要加快推进农村集体经济组织方面的法律法规和政策制度体系建设，确保农村集体经济组织有法可依、有制可行、有章可循。在规范化方面，要将农村集体经济组织的经营管理活动全面纳入规范化的轨道，确保成员大会（成员代表大会）、理事会、监事会依据章程规划有序运行。在公开化方面，参照党务公开、政务公开、村务公开、社务公开的经验做法，全面推行集体经济组织运行公开化，确保其在阳光下行动，让集体成员的知情权、表达权、参与权、监督权得到充分保障。在民主化方面，充分保障集体成员行使民主权利，促进集体经济组织成员与管理人员养成民主意识和民主精神，这不但有利于推进和提升农村集体经济组织的治理水平，而且对于推进基层社会治理现代化非常有益，这是建设中华民族现代文明的重要基础性工程之一。在法治化方面，有关部门要加快建立健全农村集体经济组织的立法工作，不断推进农村集体经济组织作为特别法人的政策法律体系建设，尽快将农村集体经济组织全面纳入法治的轨道。在数字化方面，加快推进农村集体经济组织的数字化建设，充分发挥数字技术在农村集体经济组织内部治理和外部监管中的重要作用。

第三，推进改革和开放两大根本举措。改革和开放事关农村集体经济组织的生存和发展，也事关农村集体经济组织的有效治理与监管。首先，持续深化农村集体产权制度改革。不断理顺农村集体经济组织的产权关系，为尽快建立起成熟的特别法人制度奠定基础。其次，设立国家和省市级层面的集体资产监督管理部门。建议单独设立农村集体资产监督管理部门或农村集体经济组织指导部门，专门负责农村集体经济组织（包括“村改居”后农村集体经济组织等城市型集体经济组织）的业务指导和监督管理等工作。农村集体资产监督管理部门或农村集体经济组织指导部门既可以设置在农业农村部门内部，也可以单独设立，构建起上下贯通的组织体系。最后，适应城乡融合发展需要创新体制机制。针对集体成员的自然老化以及人才严重短缺的现实和挑战，必须从城乡融合发展的视角看待农村集体经济组织的生存和发展，以高水平开放的要求，与时俱进地改革完善诸如股权封闭管理等相关制度，有序吸收新的成员进入农村集体经济组织，吸引优秀管理人才进入集体企业，从而确保农村集体经济组织的可持续发展，助推新型农村集体经济高质量发展。

参考文献

[1]陈锡文 . 当前农业农村的若干重要问题 [J]. 中国农村经济 ,2023,(08):2-17.

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[3]张英洪，王丽红，刘雯，等 . 农村集体经济和集体经济组织调查研究 [M]. 北京：中国言实出版社， 2023.

[4]张英洪 . 权利兴农：走好乡村振兴关键 [M]. 北京 ：东方出版社，2022.

（作者单位：北京市农村经济研究中心）

原载《乡村论丛》2024年第6期