徐永智：日本对外战略转型及对华影响

内容提要：日本将自己重新定位为“西方阵营中的遏华关键角色”“新世界秩序的主要塑造者”“能用强制性手段达到战略目的的强国”。为实现定位转变，日本强化日美同盟，推动形成以日美同盟为核心的阵营；转变防卫部署重心，大幅加强实力；开始将经济作为战略手段。追求实力占优的决策逻辑，与摆脱战败国束缚的渴求共同作用，主导了日本的转型方向。通过选边站队深入参与世界秩序塑造的投机心理，叠加决策机制约束缺失，致使日本的转型具有极端性。日本对外战略转型已对中国的外交、安全、发展环境产生较大影响。当前日本对外战略转型决策前提未变，预计转型总体仍将持续。面对特朗普第二任期，日本对外战略转型或将出现微调，通过加强双边对话稳定中日关系。

关 键 词：对外战略 转型 日美同盟 世界秩序 对华影响

近年来，日本视中国为“前所未有的最大战略挑战”，主动推动日美同盟升级，进行战后最大幅度“强军”，通过经济安全立法。日本对外政策对军事威慑、经济制裁的依赖程度之高，不仅与此前“和平国家”“经济大国”的取向背道而驰，而且超出了通常意义上的“正常国家”范畴。由于日本对自身在国际体系中的定位出现转变，实现战略目的的主要手段亦与此前不同，所以可以认为日本处于对外战略转型期。笔者拟梳理日本对外战略转型的突出表现，分析其动因、转型方向和强度，考察其效果及对中国的影响。

一、日本对外战略转型的突出表现

日本对外战略经历了“经济中心主义”、“正常国家论”、大国化政治诉求等发展阶段。[①]在2013年版的《国家安全保障战略》中，日本将自身定位为基于“经济中心主义”的经济大国，提出修改与“正常国家论”有关的《日美防卫合作指针》，以及与“大国化”有关的“积极和平主义”。回顾十余年来的日本对外政策，分析2022年版《国家安全保障战略》，可发现日本战略定位的转变，过去的“和平国家”“经济大国”定位已空洞化，新定位是“西方阵营中的遏华关键角色”“新世界秩序的主要塑造者”“能用强制性手段达到战略目的的强国”。这种转变大致从安倍晋三第二次执政开始，在2022年版《国家安全保障战略》中明确，目前尚未完成。作为实现战略定位转变的主要举措，日本强化日美同盟并推进同盟多边化；先以中国为目标调整防卫建设方针再加以大幅强化；开始将经济作为战略手段使用。

（一）国际战略定位发生转变

《国家安全保障战略》（以下简称《战略》）是日本对外战略的管总文件。分析两版《战略》及日本领导人言论可知，日本国家定位发生较大转变，从“特殊的和平国家”转变为“西方阵营中的遏华关键角色”，从“秩序的维护者”变为“新世界秩序的主要塑造者”，从“仍受一定束缚的战败国”变为“能用强制性手段达到战略目的的强国”。这决定了日本外交、防卫、经济安全领域的具体政策。

日本明确将自身定位为“西方阵营中的遏华关键角色”。在国际体系层面，2013年版《战略》称，日本“对地区和世界的和平、稳定、繁荣作出了贡献”；2022年版《战略》则称，包括日本在内的“发达民主国家”拥护“普世价值”，主导创造了“共存共荣”的国际社会。在日美同盟层面，2013年版《战略》将日美同盟定义为美国地区同盟网的核心要素；2022年版《战略》直接表明深化日美合作对美国维持、强化“印太”干预具有生死攸关的重要性。在对中国定位方面，2013年版《战略》称中国是“日本与国际社会的担忧”，2022年版《战略》将中国视为“对日本与国际的和平与稳定、对国际秩序的前所未有的最大战略挑战”，需要使用综合国力并联合盟国等应对。两相比较，日本已将自我定位从“和平国家”转为“西方阵营中的主角”；从强调日美同盟的重要性，转变为强调日本在日美同盟干预地区事务中起到关键作用；从对中国不满，转变为将中国视为最主要、最强的对手。时任日本外相林芳正在2022年的演讲中称，日美“要肩负起主导全球治理的责任”。[②]由此可见，日本自认是西方阵营的“副班长”。

日本欲当“新世界秩序的主要塑造者”，参与设计制度性霸权。一国为在全球安全发展中获得竞争优势，需要构建符合自身发展需求的全球安全发展相关规则，而获取规则性权力是重要手段。[③]自安倍第二次执政起，日本对规则性权力的追求先体现为“维护”海洋秩序，而后逐渐变为欲主导塑造排他的地区秩序、经济秩序。2013年版《战略》8次提及“秩序”，除广义的国际秩序外，主要指“海洋秩序”。2022年版《战略》有29次提及“秩序”，论及“秩序”的语境大大扩展，主要涉及维持、强化“印太”国际秩序，如强化军力实现“新均衡”、制定经济规则等；维持、强化“经济秩序”，如与盟国共同对抗“不公平的贸易惯例”和“使用经济手段逼迫他国妥协”。当前日本语境中的“秩序”是待塑造的、排他的。其待塑造性体现在日本强调“发展”秩序。2013年版《战略》仅称“维持并拥护普世价值与规则”，2022年版《战略》则称要在“印太”维持与发展所谓“自由与开放”的国际秩序。安倍政府提出“印太战略”的三大支柱，即普及并巩固“法治、航行自由、贸易自由”，追求“经济繁荣”，“促进和平与稳定”；岸田政府随后将其改为四大支柱，即“和平与繁荣”规则，以“印太战略”应对安全问题，“多层次连通”，从海洋扩展至天空的安全保障与安全利用；日本与美、英、法等国家新建经济安全对话机制。[④]这都是日本与盟伴共同塑造“地区、经济安全新秩序”的体现。其排他性体现在对他国的贬损。日本强调俄罗斯的举动导致国际秩序的“主干被动摇”，将中国定义为“国际秩序修正主义者”。[⑤]日本通过贬损对手，在所谓的“新秩序”中塑造自己的道德优越感与正当性。例如，日本称中国的出口管制是“以经济手段威胁”，而己方的出口管制则是“确保民主阵营的战略优势”。因此，日本所谓“新秩序”的实质是制度性霸权。

日本欲变为“能用强制性手段达到战略目的的强国”，以提高自身国际地位。安倍晋三“日本不做二流国家”的宣誓言犹在耳，岸田文雄又宣称“如果日本利用时代潮流，就能将时代之变转化为力量”。[⑥]在综合国力难以提升的背景下，日本的策略是丰富手段，即在国际关系中使用军事、经济制裁等强制性手段，达到战略目的。安倍提出日本要在“积极和平主义”旗帜下为世界和平与稳定作出更大贡献。[⑦]所谓“积极和平主义”，包括使用从威慑到与美军联合作战在内的军事手段达到外交目的。2022年版《战略》则进一步明确，要依靠“强军”重建“印太”新均势，要遏制乃至以军事手段应对“单方面改变现状”；要用经济措施增进和平、安全、繁荣等国家利益。当前，日本已将中国视为使用强制性手段的对象。[⑧]

（二）推动以日美同盟为核心的阵营形成

日美同盟是日本的外交基轴。日本欲实现三大定位转变，均离不开美国及其盟伴支持。近十年来，日本采取的三大举措是主动解禁集体自卫权、鼓动美国与盟伴改变对华态度、与美国共同推进日美同盟多边化。后两项举措存在关联，其实质是推动形成以日美同盟为核心的阵营。

第一，日本希望自身军事实力能被美国所用。安倍二次执政后强调，外交“首先要强化日美同盟关系”[⑨]，其最重要的举措是修订《日美防卫合作指针》，解禁集体自卫权。日本2015年在新安保法中加入“存立危机事态”条款，规定当“与日本关系密切国受到武力攻击，日本的生存处于明确危险境地，民众生存、幸福、自由权利受到威胁”时，日本可出动自卫队行使武力；将“周边事态”改为“重要影响事态”，规定当发生对日本和平与安全有重要影响的事态时，自卫队可向外军提供后勤支援。尽管法条规定看似严苛，但实际上自卫队武力支援美军门槛很低。一是根据日本政府列举案例，当周边发生战争时，如在公海的美军军舰或海外美军基地遭袭，日本就能行使集体自卫权。[⑩]二是法律存在“后门条款”，《自卫队法》规定自卫队可为保护“和自卫队合作从事有利于日本防卫活动的外军部队”使用武器，而无需认定“存立危机事态”。[?]日本还明确，将和美国联合运用进攻性武力，且促成美国在日本成立“统合军司令部”，以强化日美指挥系统的融合。

第二，日本鼓动美及盟伴改变对华态度。2012年中日领土问题升级，日方在国际场合不断指责中国。根据日美会谈纪要，自2013年起，在日美正式高层会谈中，日方大部分情况下为自身非法“国有化”钓鱼岛的行为辩解或批评中国。日方先在2013年对美方辩解称“与中国对话的大门随时敞开”，再于2014年起将中国在南海与钓鱼岛的维权行为统称为“以实力改变现状”。[?]美国前高官称，奥巴马执政时日本总是对美国的“对华软弱”表达不满。[?]特朗普第一任期，日本就认为这是促使美国对华强硬的好机会。[?]安倍在特朗普接任前向其说明安全环境时称：“中长期的安全课题是中国，中国在东北亚单方面改变现状。”[?]他以中国潜艇能力提升为例，称“这不仅针对日本，　　而且针对美国第七舰队”。[?]此后，日方还不断通过事务层级渠道对“中国威胁”进行补充说明。对于作为美国盟友的欧洲国家，日本“试图让欧洲国家理解亚洲问题，避免相关国家反对日本的对华政策，至少使之不干扰日本的对华政策”。[?]自2015年起，日本与欧洲主要国家的外交互动显着增加，逐步与英、法、德建立“2+2”等重要会晤机制。尽管欧洲国家与中国不存在直接的领土争议，很难感受所谓“中国威胁”。但日本先将钓鱼岛、南海问题与欧洲重视的国际法、国际公域问题强行挂钩，又在俄乌冲突后提出“今日的乌克兰就是明日的东亚”，将欧、亚安全问题挂钩，以求得相关方共鸣。[?]为了便于欧洲各国增强在本地区的军事存在，日本与英、法、德等签订了诸多不同层级的军事合作协定。

第三，日本力求使日美同盟成为美国盟伴体系的核心。美国领导人早已强调美国不再是“世界警察”，但日本一贯推动并支持美国从海洋、贸易、安全角度介入地区事务。为此，日本除尝试说服美国外，还持续发展与美国其他盟伴的关系。

日本主动谋划了“印太战略”及配套机制。该战略的实质是拉拢尽可能多的国家对中国竞争，其“包容性”更多出于对不愿选边站的国家的照顾。[?]提出“印太战略”后，日本花费了大量精力对核心国家做工作，寻求欧洲、东盟主要国家认可，以“自由与开放的印太”名义开展合作。

日本还积极发展与澳大利亚、菲律宾等美国盟伴的双边关系。一是日澳军事关系不断升温。2012年，日澳发表《日本与澳大利亚：为了和平与稳定合作 共同愿景与目标》，宣布将强化军事领域实务合作，提升互操作性并定期举行联合军演。2014年，日澳关系升级为“特殊战略伙伴关系”，双方开始谈判《访问部队地位协定》。2018年，日澳首脑就寻求在演习、部署等广泛领域合作达成共识。二是日本全面加强对菲支援。援助方面，日本在2012年黄岩岛事件、2016年“南海仲裁案”后，显着加大对菲经济援助力度，并在2017—2021年成为菲律宾最大外援国。[?]具体援助项目包括地铁等大规模交通基建、提供12艘海警船等。此外，日本还重视对菲律宾军援或军售，先后提供TC-90教练机、防空雷达等。外交方面，日本自2014年起支持菲律宾提起所谓“南海仲裁案”，且分别于2016年、2024年与菲缔结《防卫装备和技术转移协定》《互惠准入协定》。

（三）转变防卫重心后大幅“强军”

作为日本成为“西方阵营中遏华关键角色”的重要举措，以及成为“能用强制性手段达到战略目的的强国”的主要依托，日本先改变防卫部署与结构，而后“从根本上强化军力”。

第一，2010年起日本将防卫部署重心向西南转移，调整防卫装备结构。一是强化了西南岛链的部署。在冲绳本岛，陆上自卫队第一混成团升级为旅团，航空自卫队部署预警机。在其他离岛，陆上自卫队在奄美、石垣、宫古三岛陆续部署了守备部队、地对舰导弹、防空导弹，在与那国岛部署了守备部队与情报搜集部队。二是调整军力结构，更重视海空力量建设和陆上军力的机动化。海上自卫队决定将潜水艇服役数量从16艘增至22艘，将“宙斯盾”舰数量从6艘增至8艘；陆上自卫队建立机动师团、旅团；航空自卫队则实现预警机、战斗机、反潜机等主战装备的更新换代。[21]

第二，2022年末日本决定“从根本上强化军力”。作为关键指标，2023—2027财年，防卫省计划年均采购订单金额同比增幅超过150%。日本的方向并非大量增加军舰、飞机数量，重点是强化区域拒止能力和自主持续作战能力。[22]

日本着力强化区域拒止能力。一是迅速发展大规模进攻性武力。就装备种类而言，防卫省确定研发与引进的反舰或对地攻击用防区外导弹高达八种共11个子型号，以反舰导弹为主、对地攻击为辅，部署于陆基、空基、海基、潜射等多种平台。就性能而言，上述反舰或对地攻击用巡航导弹射程约在500公里至1000公里之间，具有隐身性；高超音速武器最远射程或达3000公里，具有高机动性。就数量而言，五年采购此类武器的总预算很可能达到约3万亿日元，仅反舰导弹数量就将“数以千计”。[23]例如，陆基版改进型12式反舰导弹的单年度采购金额就达近1000亿日元，据以往制导武器价格推算，年采购数量很可能超过100枚。就部署而言，新型导弹将优先部署于九州与冲绳。二是建立支持进攻性武力运用的指挥、作战和侦察系统。自卫队将把不同种类的防区外导弹分散部署于各地和各军种，希望使用弹道特征各异的多种导弹攻击分散在广域的目标。如要实现高效运用，就必须迅速标定目标、分配火力、规划飞行路径。为此，防卫省实施三个重要举措：（1）自卫队将建立统合司令部，统一指挥三个军种，并与美军共同标定目标及运用武器；（2）更多使用人工智能（AI）开展指挥控制，2024年7月公布的《防卫省推进AI使用基本方针》已明确将在杀伤链中全流程运用AI，目的是所谓确保作战决策迅速并领先于对手，AI技术将于2025年起在自卫队中应用，用于识别船只；[24]（3）建立侦察频度高、抗打击能力强的态势感知体系，当前防卫省拟投入约3000亿日元建设侦察卫星星座，且大力发展“侦察用导弹”和无人机，上述传感器分散化部署及功能互补，能为指挥系统提供更新频度达数分钟一次的目标信息，且具有较强的抗打击能力。

日本同时强化自主持续作战能力。一是大量储备零件、弹药。2023—2024财年防卫预算中，日本年均装备维持费用和采购弹药金额分别是以往均值（2019—2022年）的2.12倍和3.87倍。二是大规模加固、扩建基础设施。2023—2027财年，日本用于军用基建的预算达4万亿日元，较上个军力建设规划期增长300%以上。[25]根据2022年版《防卫力量整备计划》，主要指挥部将实现地下化与结构强化；机场将实现停机坪分散化、待出动机库加固化；重建设施时，将强化其三防、抗爆炸、抗电磁干扰等功能。三是大力推动机场与港口军民两用化。2022年版《国家防卫战略》称，将完善和强化西南地区等处机场和港湾的功能，自卫队可利用既有机场和港湾实施训练。2023年，日本政府选择共38个机场及港湾作为战时军用基础设施的候选，开始与地方协调相关事宜。[26]在2023年末的演习中，自卫队首次使用了4个民用机场。[27]

（四）以经济为战略手段的运用

20世纪70至90年代，日本经济安全的核心是“确保获得稳定的资源、能源供应，让经济正常运转”[28]，即国家战略的目的之一是助力日本成为经济大国。2018年后，经济安全再次被频繁提及，但已变为着重“用经济确保安全”，兼顾确保“经济的安全”。[29]日本以经济为武器削弱对手、增强自身实力，并与美国等协调合作，以达到战略目的，参与塑造世界经济新秩序，扮演“遏华关键角色”。

第一，采取阻断高技术流向对手的系列举措。通过立法和行政命令，日本政府全面强化了阻断向特定国家提供技术的权限。在出口管制领域，日本不仅执行《瓦森纳协定》等多边技术禁运安排，还紧随美国调整敏感用户名单、在半导体领域强化出口管制。在企业并购领域，日本政府拥有了叫停敏感外资持有日本主要企业股份、防止外资影响主要企业运营的权限。在限制学术合作领域，日本政府出台规定，使得与“非友好国”开展联合研究的学者难以获得日本政府的科研资助，杜绝了留学生在日本接触军民两用技术的可能性。在技术保密领域，日本在武器、核技术等25个领域实行秘密专利制度。[30]

第二，减少对中国等国家的依赖。通过创立《经济安全保障推进法》，日本政府指定对国民经济不可或缺、对外部有强依赖的物资为“特定重要物资”，对供应此类物资的国内企业提供支援。在12类“特定重要物资”中，抗生素、肥料、蓄电池、半导体等都被视为对中国进口高度依赖的物资。上述法律已实施，如日本政府已确定为国产半导体投入相当于国内生产总值0.71%的政府补贴，支持企业着手恢复在国内生产抗生素。日本还设法赋予政府审查关键基础设施设计的权限，实质上是从关键基础设施中剔除中国等所谓“高风险国”产品。

第三，借“共同维护供应链或基础设施安全”为名，参与设计国际经济领域的制度性霸权。这些举动在2018—2020年多作为个案出现，例如日本联合美、澳等国阻止中国企业参与海底电缆项目，在当前则呈现系统化态势。日本在与美国及欧洲各国的经济安全对话中强调，要在成熟制程半导体等领域确保“供应链安全”。

第四，通过配合美国遏华获取尖端技术。日本在基本满足美方强化出口管制、排斥中国产品等要求的同时，为本国争取利益。在量子、半导体等领域与美国开展共同研发，或自美国获取技术；在通信、海缆等领域让本国厂商加入美国主导的“安全基建”计划。

二、日本对外战略转型的动因

日本对外战略转型是内外多重因素驱动的结果。追求实力占优的决策逻辑与摆脱战败国束缚的长期愿望共同作用，决定了日本对外战略转型的方向与主要举措，即以中国为对手综合施策实现三大定位转变。通过在大国竞争中选边从而更深参与塑造世界秩序的投机心理，以及在决策与实施对外战略中缺乏制约，让日本的对外战略转型烈度更高。独特的地缘位置、仍然可观的综合实力则是日本对外战略转型的基础。

（一）追求实力占优与渴求摆脱束缚的双重作用

确保实力尽可能对中国占优是近年日本决策层在确定对外战略时最重要的逻辑。现实主义的国际政治理论逻辑是主导日本对华安全观念和政策形成的基本思路，即所谓“中国崛起后将实行扩张政策，导致日本地位下降、安全受到威胁”。[31]

外交领域，日本解禁集体自卫权、推广“印太战略”等具体政策均反映出上述逻辑。参与制定外交战略的国家安保局前次长兼原信克就持经典的现实主义观点，称“争夺领导权和排位的权力斗争是人类本性”“大多数情况下，国力的增长会产生扩张主义的民族主义”“同样的强烈冲动可以在今天的中国身上看见”“中国是日本一国无法应对的大国。除了日美同盟，没有与中国维持战略均衡的方法”。[32]上述观点深刻影响了安倍时期日本强化日美同盟等对外政策，安倍重启解禁集体自卫权议程的理由之一是恢复力量均衡，对特朗普强调“中国威胁”的目的也是“和崛起的中国保持军事平衡”。[33]外务省官员市川惠一策划“印太战略”，称该战略的背景是“印太人口占世界六成，经济规模占世界五成，向该地区优先使用日本的外交资源，对日本有利”“切实努力增加与日本想法相同的国家的数量是重要的”。[34]

军事领域，追求实力占优的思想同样体现于日本的系列决策中。防卫省在确定军力建设计划与使用方针时，试图拥有打赢对手的实力。2022年版《国家防卫战略》提出，“拥有强大军事实力的国家可以随时拥有侵略意图。威胁是能力和意图组合的显化，从外部正确掌握意图是困难的。”[35]具体而言，防卫省在预测对手静态实力的基础上，开展多情境下电脑推演，求出最恶劣状况下己方打赢战争，即实力占优所需的兵力、能力，据此开展力量建设。[36]冷战结束后，日本防卫政策变化的第一个关键节点是2010年《防卫计划大纲》出台。在规划该文件时，防卫省认为中国整体军事实力将超过日本，即“仅凭借本国的力量无法确保国家的和平与独立，因此需要借助美国的遏制力，使对手在欲侵略日本时因担心与美国作战而犹豫”。[37]随后，日本改变力量部署与结构，解禁集体自卫权，确保美国安全承诺的可靠性。第二个关键变化节点是2022年末出台新版战略文件。在制定上述文件的过程中，防卫省通过推演，认为到2027年，日本在配合美国干预特定事务时，“自卫队加本地区美军”将难以掌握制空、制海权，难以应对中国。[38]日本据此出台大幅“强军”政策，推动美国改进指挥机构。

渴求摆脱战败国身份限制。在发展力量方面，自卫队长期缺乏远程攻击能力，一是因打破“专守防卫”禁忌需政治家付出政治资源，二是因美国反对。[39]在使用力量方面，日本认为无法行使集体自卫权限制了自身在国际体系中的活动。战后几名带有国家主义色彩的知名政治家的核心主张都与松绑上述限制密切相关。岸信介的核心主张包括修宪、推进自主防卫，以实现国家自立。中曾根康弘“战后政治总决算”概念三项具体内容中的两项，即“改正吉田政治”“推进国际贡献”都与安全有关，实质含义是日本应正视军事手段在国际政治中的现实作用，承担更多国际责任，成为与经济大国地位相符的国际性大国。安倍晋三则将“摆脱战后体制”作为外交战略目标，欲借解禁集体自卫权使日本“拥有国际法规定的正常国家拥有的正常权利”，摆脱“被保护者”的国际形象，提升日本的国际地位。[40]

安倍晋三不仅对继承岸信介遗志“摆脱战后”有着执念，也想借解禁集体自卫权强化日美同盟，达到对华力量占优的目的，借允许日本拥有进攻性武器确保对中国的“实力均衡”。岸田文雄主导的对外政策“在本质上具有强烈的安倍保守主义倾向”[41]，也是谋求确保实力对中国占优。

（二）利用大国竞争的投机心理

日本对外战略的转变相对极端，对华采取“高度制衡”战略。追求实力占优和渴求摆脱战败国束缚尚不足以解释这种极端，而利用大国竞争渔利、在国际体系中渴求更大权力，可以解释日本战略转型的烈度。

第一，日本有利用大国竞争渔利的心理。岸田文雄曾提出“历史转折点论”，所谓“转折点”分别是1868年、1945年、2022年，其中2022年是创造新国际秩序的起点。[42]回顾历史，新国际秩序往往起始于战争与大国竞争之中，定型于战争或竞争分出胜负之后。1868年是日本参与塑造世界秩序的起点，1945年是日本战败后服从新世界秩序的起点。日本同时作出世界进入大国竞争时代[43]、当下是创造新国际秩序的起点这两个判断，彰显希望利用大国竞争更深参与对世界秩序塑造的愿望。

第二，日本判断自身具有成为大国竞争中关键角色的可能性。日本认同，在大国竞争时代，中等强国参与塑造世界秩序的关键是站在霸权国一方。在预测决定世界秩序的世界体系时，日本最重要的判断是美国仍将长期是唯一霸权国，动员并帮助美国制衡对手，意味着日本可以成为“新版国际秩序的设计者”。日本战略界正是基于此类判断，形成参与设计新国际秩序的共识。日本国家安全保障局局长谷内正太郎展望2030年代的世界秩序时称，美国仍将是未来的世界领袖；日本应站在美方一边，协助美国维持世界秩序。[44]如果说谷内仅认为日本应旗帜鲜明地站队，那么兼原信克则进行了少许修正，强调日本要主动影响整个西方、拉拢印度，甚至在美国不起作用时起领导作用，他认为，“美国和欧洲各国都不了解亚洲、中国，需要日本的建议和领导。”[45] 上述看法亦与外务省智库的研究结果相吻合。[46]

（三）对外战略的决策与实施缺乏制约

理论上日本应对中国的崛起有着制衡、追随、对冲三种选项。日本政府出于投机、追求实力占优等心理，自认为是守成体系的核心成员，其对外战略转型有浓厚的制衡中国色彩。[47]如果日本能在中美间坚持独立政策，就可能存在其他选项。然而，日本对外战略的决策与实施过程缺乏有效制约，致使其战略难以得到调整。

第一，专家讨论仅是走过场。日本对外战略主要文件仅需内阁会议通过即可生效，无需经国会表决。为使决策具有合法性，日本政府通常会挑选不反对政府的专家进行形式上的讨论。以2022年决定《国家安全保障战略》等文件的过程为例，政府挑选了与其观点总体相似的专家参会，并让前官员在讨论时发挥引导作用。在讨论开始前，政府已经制定草案要点。在讨论中，专家发言时间仅为几分钟，且政府出于保密需要并未出示详细的决策根据。因此，纵观十余年来日本对外战略文件的决策过程，所谓专家讨论从未修正过决策方向。

第二，在野党难以发挥制约作用。因不掌握详细信息，在野党通常在对外战略确定后才能详细质询，这削弱了在野党监督对外战略决策的效果。并且，由于年度预算仅需众议院通过即可生效，这决定了政府与执政党大多情况下能基本不受制约地编制预算，以实施对外战略。以在对外战略相关预算中占比最高的防卫预算为例，在近两年中不存在因在野党质询而更改的案例。此外，政府方面以保密为由不出示决策根据，使在野党难以质疑。如对2022年末的“强军”计划至关重要的推演，具体内容在多次质询后仍未详细公开。

第三，日本政府能够营造“外部威胁严重”的舆论环境，以获取民众对对外战略的支持。日本政府往往将信息释放给配合的媒体。媒体据以深度报道，产生“与政府越合作得到独家消息越多”的循环。政府对媒体的影响在对外战略决策案例中表现明显。2013年、2018年和2022年的年末，是日本政府发布对外战略的时间点，在这三年中，《读卖新闻》关于中国军方报道的数量分别较上一年增长57%、29%、26%。同样的情况也出现在2018年、2022年的《日本经济新闻》中。相关媒体将政府希望推行的对外战略合理化。例如，在岸田政府通过《经济安全保障推进法》前，《读卖新闻》在《经济安全——隐形威胁》的长篇连载报道中，引述政府官员表述，抹黑中国“可能用奥运APP搜集个人隐私”“从日本获得技术发展高超音速武器”等，渲染立法时不我待之感。[48]再如，在岸田政府确定大幅增加防卫费方针后，《读卖新闻》根据防卫省信息，称“装备巡航导弹能让对手不敢轻易攻击日本”，“如发生大规模战争，自卫队弹药够用十天左右”等，与此后战略文件重点完全吻合。[49]在舆论操纵下，七成以上日本民众支持大幅提升防卫力量。[50]

（四）处于特殊地缘位置

日本被视为身处易于遏制大陆国家的特殊位置。1949年6月，美国NSC-49号文件就指出，日本处于日本海、东海、黄海的出入口，控制日本对掌握上述海域制海权，向苏联的亚洲部分和岛屿投射军力具有重要意义。[51]冷战中，自卫队承担了在战时封锁苏联进入太平洋水道的任务。随着技术发展，以日本为基地封锁大陆更为容易。日本改变力量部署重心的意义也正在于此，其部署守备力量确保西南岛屿不被攻占，部署反舰导弹确保封锁这些水道。近十年来，科学技术进一步发展，由人工智能、无人机、卫星星座等组成的现代海域态势感知体系能够追踪特定船舶的位置。[52]由此，运用射程长达1000公里的新型反舰导弹成为可能。地缘位置使日本自认为“易于遏制中国”，从而选择“强军”与强化日美同盟并举，也使美国在转变对华战略后支持日本的对外战略转型。此外，日本对中国军事发展的敏感性也因技术的发展而加剧。日本从2007年就认为中国区域拒止能力的发展对日本安全可能带来影响，[53]当前更相信中国天基侦察系统和反舰弹道导弹的有效性。[54]技术的发展使大陆国家封锁日本周边海域成为可能。

（五）在西方阵营中仍具可观实力

日本虽然长期经济低迷，但仍具备较强的外交、技术实力和成为军事大国的潜力。这使日本认为对外战略转型有可行性，如参与新国际秩序的塑造、以经济为战略手段、实施“强军”计划。

日本外交实力较强，存量可观，且有拓展“朋友圈”的潜力。日本长期参与七国集团机制，是西方阵营中少数位于亚太地区的国家之一。西方各国如需强化在该地区的军事存在，日本是较理想的军演对象、靠港地。日本还是世界第三大外援国，第五大贸易国，第七大对外直接投资国，对东南亚等国有着较强的经济影响力。2019年后，日本在国家品牌指数排名中一直名列世界前五名。[55]

日本是世界主要技术强国。世界知识产权组织每年公布《全球创新指数报告》，日本长期处于排行榜的10～15名。在工业上游领域的825种主要工业产品中，日本企业有220种的国际市场占有率达60%以上。日本尽管在最终消费品所占市场份额上逊于美国、欧盟、中国，但在电子、汽车零件与材料领域优势明显。[56]在工业下游领域，根据《日本经济新闻》调查，在71种主要工业与服务业产品中，日本企业所占市场份额居世界首位的仍有10种，美国为26种，中国为17种。[57]根据上述数据，日本在世界经济体系中仍扮演重要角色，其选边站队对技术竞争格局具有一定影响力。

日本有能力建设区域拒止体系，有成为特定领域军事大国的潜力。日本自20世纪80年代以来在制导武器领域自主迭代研发，自认为达到国际先进水平。2015年起，日本又对攻击性武器进行了大量技术预研，目前正投入巨资研发多种武器并扩大产能。

三、日本对外战略转型的对华影响

日本的对外战略转型已对中国的外交、安全、发展环境产生了较大影响。日本是世界走向阵营对抗的助推者，协助美国构建起与中国竞争的“四方安全对话”机制，为日美同盟多边化打下基础。日本是促使美国武力干预地区事务的贡献者，其大幅度提升防卫能力将降低美军干预的代价与难度。日本已经在一定程度上给中国升级产业和实现技术革命制造了麻烦。

（一）加剧阵营对抗的风险

日本的对外战略转型在促使美、欧转变对华态度，构建以日美为核心的与中国竞争的多边机制，打造日美同盟多边化基础方面，均收到一定成效。上述举动使世界阵营化风险加剧，日本不仅是阵营化的参与者，在一定程度上也是策划者。

第一，日本是促使美、欧对华态度转变的因素之一。2013年，美方应日方要求，声明“钓鱼岛适用于《美日安全条约》”；2014年，美方表示与日本在各层级紧密沟通对华政策、维持合作；2015年，美方首次在两国首脑会谈中与日方明确反对中国“单方面改变现状”。[58]特朗普第一次执政，美国对中国的态度与日本趋于高度一致且固定化，[59]并在《国家安全战略》中称“中国和俄罗斯侵蚀美国的安全和繁荣”，“这些挑战使美国重新评估政府迄今为止的（决策）前提”。美国决策层甚至有人认为，安倍是“最能说服特朗普的领导人”。[60]日本战略界也有人坦言，日本不是美中竞争的局外人，而是导致两国走向竞争的当事方。[61]欧洲对华态度转变也与日本有关。南海问题是日本向欧洲抹黑中国的重点。例如，英国2014年起与日本同调，称亚洲持续出现“以实力改变现状”行为；法国2017—2018年反对在南海、东海单方面激化紧张。[62]这些国家和国际组织往往在与日本共同表态的同时，确定强化包括与日联演联训在内的安全合作或向本地区派遣机舰。日本通过与北约重要成员国建立这种双边军事安全合作机制，显示联合多国共同威慑中国的决心。[63]欧洲主要国家则以日本为依托，半定期地在本地区保持军事存在，与美国及日本的多边军演频次显着增加，领域扩展至海、陆、空、天、网全域。[64]

第二，日本构建以日美为核心的多边机制，与中国竞争。“四方安全对话”源于日本方面的设想。[65]印、澳、美先后于2016年9月、2017年1月、2017年10月接受了日本提出的“印太”概念。[66]四国合作内容从第一次高层协商起，就和日方的“印太战略”三大支柱大部分重合。[67]这体现了日本在“四方安全对话”中有着较强影响力。在特朗普第一次执政时期，“四方安全对话”已从事务层级协商发展至定期外长会谈，合作领域从反恐、网络安全、救灾等非传统安全领域拓展至基建、海洋安全等领域，与中国竞争、制衡中国的色彩更为浓厚。[68]拜登执政后，“四方安全对话”定期进行首脑会晤，并成立多个工作组，合作实效性进一步加强。因此，在美国相对轻视盟国时，日本助推包括美国在内的新多边合作机制，并利用该机制在一定程度上约束了美国的外交政策；在美国对盟国政策改变后，该合作机制又成为美国与中国竞争的抓手。

第三，日本与美国其他盟伴关系的发展及事务层面合作均利于美国构建同盟体系。2018—2020年，日澳关系进一步发展，双方致力于维持日美澳合作，协调对朝核、南海等问题立场；日美澳合作在事务层面互动密切，三边实战化联演联训从2018年的三次，增至2019年与2020年的七次与六次。尤其是从2019年起，澳军开始参与日美在日本的大规模海军实兵演习。三方互操作性的强化为近期日美澳走向准同盟奠定了基础。在2023年生效的日澳《互惠准入协定》框架下，双方武装力量在对方国家的相互部署将常态化。[69]2024年日澳“2+2”会谈是日美澳合作强化的标志性事件。澳在各涉华问题上与日美态度高度一致，称要共同遏制在本地区“改变现状行为”，强化与日美军事互操作性，更频繁开展日美澳三边演习。日本统合幕僚长吉田圭秀已将日美澳视为各“日美+X”合作的核心。[70]日本对菲律宾援助的海警船则成为菲近期在南海与中国对峙，亦即菲外交转向的物质基础。近期，日本对菲出口的防空雷达将改善菲空域感知能力，为美国今后在菲部署军力建立作战基础。菲雷达数据与日本共享，可能是美日菲军事指挥体系一体化的第一步。

（二）破坏地区和平稳定

日本对外战略转型的主要举措包括从根本上强化军力、推进以日美同盟为核心的阵营化，推升了地区爆发冲突的风险。

第一，“台独”势力将利用美国加强干预地区事务之机，继续打擦边球。美军在干预地区事务初期主要依赖航母、核潜艇、陆上机场进行战力投射。在日方未进行“强军”的情况下，美军在干预初期的战力投射能力受到限制。在日本实施根据随美干涉台海需求制定的“强军”计划[71]后，美方可利用日本武装力量和基地，增强争夺制海制空权、调集军事资源的能力。一是利用日本区域拒止体系威胁中国海军与登陆船队。日本区域拒止体系中的侦察系统冗余度高、抗打击力强，发射平台分散部署且位于防空力量掩护下。部署于西南的三个地对舰导弹团与空中、水下发射平台，单次齐射导弹总数就将超过500枚。[72]这已超过了美军航母打击群的防空能力。[73]二是利用日方基地与力量争夺制空权。日本担心中国使用导弹瘫痪前沿机场，继而进行航空攻击摧毁其地面航空力量。[74]在强化设施抗打击性后，毁伤目标所需弹药数量将增加数倍以上。[75]而将机场与港口军民两用化后，日美在日本能用于台海作战的机场（距离台海1000公里内）将从6个增至约20个。上述举措将增强日美前沿航空战力生存率，减轻美国对航母的依赖。日本已明确将实施使用防区外导弹攻击敌方的方式反导，[76]拟装备的对地攻击导弹亦可用于攻击中国区域拒止体系中的指挥部、机场等目标。三是有助于美军调集更多资源。从大幅增加的预算看，自卫队将把弹药、零件储备增加至足以坚持到美军从全球调集资源支援日本的时长所需。从近期表态看，“台独”势力进一步“倚外谋独”和谋求“和平分裂”，使两岸局势长期处于紧张状态。[77]

第二，相关国家与中国对抗概率增加。日本的援助已成为菲律宾侵害中国海洋权益的硬件基础。中菲关系再度紧张后，日本决定向菲律宾再提供五艘大型海警船。援助到位后，菲律宾将有能力常态化保持在远海存在，与中国对抗能力将增强。日本的“强军”、日美菲关系的发展、美欧等对华态度的转变可能使菲律宾认为，与中国对抗将因盟友对中国遏制力的增强而不致演变为冲突或战争；与中国对抗更有利于获取外交支持与外援。相关国家或与中国在南海常态化对抗，且可能使用更激烈的对抗手段，如撞船或小规模摩擦。菲律宾近期通过《海洋区域法》，将“仲裁判决”在其国内法中固化，或是这种对抗常态化的先兆。

（三）干扰中国产业升级与技术革命

日本的出口管制可能拉大中美在人工智能领域的技术差距。在半导体制造前道工序中的某些环节，日本企业的制造设备居于垄断地位。日本是中国半导体制造设备的第一大来源国，按金额计算占30%，是美国的两倍。[78]因此，美国不断要求日本强化对中国的出口管制，至2023年，日本也基本与美国统一步调。从华为推出新处理器看，美国制裁的目的未完全达到，中国仍然能制造优于14纳米制程的逻辑半导体。但用传统制程设备制造先进制程芯片的极限是5纳米，且成本较高。[79]日本追随美国加强出口管制，不利于中国克服技术问题。日本拥有一定的以经济手段在较广泛领域制造供应链混乱的能力。2018年《科技日报》曾梳理中国被“卡脖子”的35项技术，日本企业在其中17项占据重要地位，在其中8项占据主导地位。[80]这些技术有的如电阻电容等广泛应用于工业制造，有的应用于发电、造船等重要领域，有的专用于制造半导体、手机等高价值产品。

四、结语

日本决定对外战略方向的前提尚未出现显着改变。日本的对外战略转型基于其一贯的国家目标，即追求实力占优、渴求摆脱束缚以获得增强实力的手段。并且，日本对未来世界体系的判断暂未产生变化。这种方向经2022年版《国家安全保障战略》固化。

日本的战略转型基于其国内的广泛共识。2024年自民党党首选举中并无候选人对战略转型提出逆向修正意见。作为在野党第一大党，立宪民主党的外交、军事、经济安全政策与自民党相似，其扩大“四方安全对话”机制、重视增强进攻性武力与持续作战能力、确保供应链安全与技术优势等主张堪称自民党翻版。[81]而经过舆论引导，民调显示日本社会对当前政府的对外战略总体持赞同态度。[82]以上因素决定，日本的战略转型将总体持续。

日本的对外战略转型已收到一定反馈。在外交上，日本在西方阵营中的影响力获得一定提升，美国正式承认日本在同盟体系中的“副班长”地位。在防卫上，日本逐步摆脱战败国身份的束缚，已在发展进攻性武力。在经济上，日本追随美国强化出口管制，尽管付出部分产品出口减少等代价，但也从美国获得了重振尖端半导体产业所需的先进技术，未来或将占据中国产品因各种壁垒限制而空出的部分市场份额。

特朗普的二次当选使日本在对外战略转型过程中再次迎来外部变化。特朗普虽然仍主张与中国竞争，但其路径可能与拜登不同。由此，日本对外战略转型呈现继承与微调的两面。

在继续推动同盟升级的同时，日本仍然注重发展“日美+”多边机制及与美国其他盟伴的合作。日本判断特朗普第二任期可能与盟伴共同着手将多边合作机制化。2024年7月，日美韩签署“安全合作框架协议”，将安全合作制度化；11月，三国同意建立三边秘书处，负责协调及落实“共同承诺”。2024年11月，日美澳成立“三国防务磋商机制”。特朗普当选后，日本加紧开展外交。2025年1月，日本和韩、菲、澳举行高层会谈，分别就继续推进双边合作、与美国的三边合作达成一致；同期，即将就任日本国家安全保障局局长的冈野正敬与美国候任国家安全事务助理沃尔茨会谈，沃尔茨表示将继续美日韩、美日菲合作机制。[83]由此可见，日本再次寻求依靠多边框架约束美国未来的政策幅度。这些机制短期内将成为日本对美做工作的抓手，长期看或成为美国对华竞争战略实施的载体。

日本的微调主要体现在开始努力通过对话稳定中日关系。鉴于特朗普在2025年1月的就任演讲中称美国不愿被卷入战争，当时候任国防部副部长的科尔比主张日本应进一步增加防卫费以“自我防卫”，日本对美国能否履行安全承诺的疑虑在一定程度上得到证实。日本政府在寻求美国重申安全承诺的同时，寻求强化与中国的各层级往来，稳定与中国的外交、安全关系。首相石破茂称，希望日中间在各层级开展交流，尽早访问中国。[84]

从长期看，日本是否会对当前的对外战略进行方向性调整要看美国的孤立主义发展至何种程度，关键指标包括美国是否有意继续发展美日澳等三边合作机制、是否与盟国共同规划新“世界秩序”、是否愿意干预本地区事务等。美国的孤立主义可能改变日本对实力对比的判断，以及对坚持当前战略收益和损失的判断。

徐永智（中国现代国际关系研究院副研究员）

转载自《东北亚学刊》2025年第2期