叶兴庆：保持战略定力 推动乡村全面振兴取得实质性进展

内容提要：2025年中央一号文件很好地统筹了守牢“稳”的底线和把准“进”的方向。从守牢“稳”的底线看，突出的是持续增强粮食等重要农产品供给保障能力、持续巩固脱贫攻坚成果；从把准“进”的方向看，强调着力壮大县域富民产业、着力推进乡村建设、着力健全乡村治理体系。文章认为，应从全局出发持续用力守牢“稳”的底线，以群众可感可及为原则把准“进”的方向，从“人、地、钱”三个维度深化农村改革。

《中共中央国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（以下简称2025年中央一号文件）对做好当前和今后一个时期农业农村工作作出全面部署。这是党的十八大以来指导“三农”工作的第13个中央一号文件，也是打赢脱贫攻坚战、“三农”工作重心历史性转向推进乡村全面振兴以来的第5个中央一号文件，学习领会、研究阐释2025年中央一号文件具有重要意义。

“ 三农” 工作抓什么、怎么抓的总体思路更加明确

在系统学习领会、从整体上把握2021年以来特别是2025 年的中央一号文件精神之后， 笔者的一个重要体会是，中央关于新时代新征程“三农” 工作抓什么、怎么抓的大思路已非常明确，即把推进乡村全面振兴作为“三农”工作的总抓手，把学习运用“千村示范、万村整治”工程蕴含的发展理念、工作方法和推进机制作为推进乡村全面振兴的重要遵循。

在这个大思路下，2025 年中央一号文件体现出的鲜明特征是，很好地统筹了守牢“稳”的底线和把准“进”的方向。

从守牢“稳”的底线看， 突出的是持续增强粮食等重要农产品供给保障能力、持续巩固脱贫攻坚成果。“两个持续”是抓好“三农”工作的底线要求。粮食安全是“国之大者”，保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是推进乡村全面振兴、建设农业强国的头等大事。脱贫攻坚战取得全面胜利是向世人的庄严宣告，是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的标志性成果。头等大事不容有失，胜利果实务必守住。此外，2025年中央一号文件在守牢“稳”的底线方面，强调坚持“大稳定、小调整”，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点，不得通过下指标、定任务等方式推进土地流转，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地， 不允许退休干部到农村占地建房，不对村集体收入提硬性指标。

图为浙江杭州一农村农业生产的景象。 图/ 中新社

从把准“进”的方向看， 强调着力壮大县域富民产业、着力推进乡村建设、着力健全乡村治理体系。“三个着力” 是促进乡村全面振兴、抓好“三农”工作的重点任务。“三个着力”相互联系、相互支撑、相互促进，应统筹谋划、一体推进，加快建设宜居宜业和美乡村。

无论是“稳”还是“进” 都需要通过进一步深化农村改革注入动力，因此2025年中央一号文件强调了第四个“着力”，即着力健全要素保障和优化配置体制机制。

从全局出发持续用力守牢“稳”的底线

把确保国家粮食安全和巩固脱贫攻坚成果作为推进乡村全面振兴的底线任务， 是全局的需要。2021—2024 年全国粮食产量连续增长，2024年首次超过1.4万亿斤。进入过渡期以来，脱贫县农民人均可支配收入增幅高于全国平均水平，脱贫人口务工就业规模保持稳中有增。为持续守牢这两个底线， 2025年中央一号文件提出了新思路新举措。

（一）在确保国家粮食安全方面，突出增强和优化供给保障能力

目前我国粮食库存充足， 粮食供给是有保障的。在未来较长时期，随着城乡居民收入水平提高和膳食结构转型，全社会对稻谷、小麦等食用粮的优质化、多样化需求将越来越高，对肉蛋奶等粮食转化品的改善性需求也会逐步扩大。面对复杂严峻的外部环境， 必须更加注重通过提高和优化国内粮食产能以满足不断增长的粮食需求。我国粮食产能基数已经较高，在资源环境约束趋紧、生产成本持续抬升、种粮比较效益不高的背景下，继续提高我国粮食产能所需付出的边际成本会越来越高。这要求我们从供需两端谋划和实施重大举措。

在供给端，聚焦稳面积、提单产、优品质，抓好耕地和种子两个要害，调动农民和地方政府两个积极性。健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，从跨区域、产业和年度等维度改革完善耕地占补平衡制度，实事求是确定耕地“非粮化”整改范围和时序，创新高标准农田建设筹资和管护机制， 抓好盐碱地综合改造利用， 落实新一轮国土空间规划明确的耕地和永久基本农田保护任务。以提高稻谷和小麦品质、玉米和大豆单产、耐盐碱等特异性状为战略目标，加快推进种业振兴行动，发挥领军人才、重大创新平台和大型种业企业支撑作用。顺应种粮主体分化趋势，强化农业社会化服务，推进农业适度规模经营，综合采取价格、补贴、保险等政策工具保障农民种粮收益。压实各地区各部门责任， 加大对粮食主产区纵向财政转移支付力度，逐步扩大产粮大县公共服务能力提升行动实施范围，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿。

在需求端，聚焦减量替代、消费分流、制止浪费，舒缓粮食总需求压力。改进饲料配方和饲养技术，加快玉米、豆粕减量替代进程。践行大农业观、大食物观，在耕地以外拓展食物来源，对冲全社会对粮食及其转化品需求的增长。加强健康饮食知识普及，制止自媒体“吃播” 等节目中存在的浪费、反智行为。

（二）在巩固拓展脱贫攻坚成果方面，突出立足当前、谋划长远

在过渡期的前4年，尽管遭遇新冠疫情、经济下行、自然灾害等多重挑战，但脱贫攻坚成果依旧得到了巩固拓展。2025年是过渡期的最后一年， 要继续在监测、帮扶和赋能等方面加大力度。加强对脱贫人口和边缘人口的监测， 推动乡村振兴部门防止返贫监测与民政部门低收入人口动态监测信息平台互联互通，促进医疗、教育、交通等部门信息整合共享，利用大数据精准识别可能导致返贫的风险因素。在提升管理、培养人才、改造技术和开拓销路等方面多下功夫，推动帮扶产业提质增效，促进帮扶资产可持续经营。有针对性地开展职业技能培训，提高脱贫劳动力在就业市场的竞争力和就业稳定性。

从长远看，必须消除导致规模性返贫的结构性、根源性因素，处理好改进外部帮扶与增强内生动力的关系，谋划建立农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制，为缺乏劳动能力的低收入人口提供基本生活保障，使有劳动能力的低收入人口能够通过自身努力提高生活水平，让欠发达地区能够跟上国家现代化步伐。

以群众可感可及为原则把准“进”的方向

“三农”工作重心转移以来，乡村全面振兴取得明显成就。以此为起点，2025年中央一号文件本着集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事的原则，谋划推出了一批有含金量的新举措。

（一）在着力壮大县域富民产业方面，突出特色和联农

在新的时代条件下因地制宜推进兴业、强县、富民一体发展，应把住选准特色优势产业和完善产业组织两个关键环节。一方面，要准确把握市场需求与本地条件，培育壮大特色优势产业。大宗农产品产区应围绕把农业建成现代化大产业，做足做活“粮头食尾”“畜头肉尾”“农头工尾” 大文章，推进农产品生产与初加工、精深加工协同发展，促进就近就地转化增值。特色资源富集区应基于一方水土、突出地域特点，注重开发农业产业新功能、农村生态新价值， 打造能被消费者认可、有市场竞争力的特色产业。扩大乡村休闲旅游、民宿等产业的市场容量有个过程，应防止简单模仿、一哄而上。

另一方面，要立足延链增值、合理分工，优化乡村产业组织和布局。根据产品和资源属性差异，促进农村一、二、三产业融合发展，贯通产加销、融合农文旅，尽可能延长产业链、提升价值链。优化产业链不同环节的空间布局， 初加工、预冷烘干、储藏保鲜等时效性要求较高的环节适宜贴近农产品产地布局，精深加工等规模经济门槛较高的环节适宜在产业园区集聚。办好农产品加工企业需要具备足够的农产品原料、合格的技术和经营人才、稳定的市场销路等条件，并不是所有村庄、乡镇都能具备这些条件，应以县域为单元整体谋划，优化实施农村产业融合发展项目。

（二）在着力推进乡村建设方面，突出把战略性布局与关键处落子结合起来

近年来乡村基础设施和基本公共服务得到改善，在此基础上继续提升需要把握三点。

一是既要提高当下获得感，又要增强前瞻性。集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事，不断取得实质性进展、阶段性成果，是“千万工程”的重要经验，也是下一步推进乡村全面振兴应当遵循的方法论。为此，需要立足当前，办好兜底性、普惠性实事。也应看到，农村人口向城镇集中是大趋势，村庄格局会继续演变分化，需要科学统筹乡村基础设施和公共服务布局，防止“有村无民”造成浪费。

二是既要注重投资效率，又要宽容乡村建设的高成本。各级财政用于乡村建设的投入，理应管好用好，提高效率。农村人口分散布局的特征，决定了要想缩小城乡差距，就要以较高的人均投入来配置乡村基础设施和公共服务。注重推动城市基础设施和公共服务向农村延伸。

三是既要加强组织引导， 又要发挥农民主体作用。乡村基础设施和公共服务具有较强的外部性，需要发挥政府和农村基层组织的规划、协调、推动作用。乡村建设是为农民而建，建什么、如何建、怎么管，要多听农民意见，让农民参与进来。

（三）在着力健全乡村治理体系方面，突出从解决当前普遍存在的问题入手

提高乡村治理效能，实现乡村善治，要在农村基层党组织领导下，不断完善治理理念、创新治理方式。适应乡村常住人口减少和老龄化程度加深、户籍人口就业和生活空间分离、代际差异扩大，以及思想观念的新变化，注重运用微信群等新工具克服时空隔阂、提高在家和外出群众参与村庄治理的便利性，注重用乡愁、乡情、乡音增强村落认同感和凝聚力。适应村庄公共事务内容的新变化， 把握好自治、法治、德治的辩证统一关系，发挥好自治凝心、法治惩恶、德治扬善的优势。大力推进乡村文化振兴， 推动移风易俗。坚持和发展新时代“枫桥经验”，实现扫黑除恶常态化，营造积极健康的社会生态。在做实乡村治理上多下功夫，注重并促进乡村产业发展和乡村建设相结合，以有效的乡村治理改善乡村营商环境、降低人居环境整治等工作可能遇到的阻力。

聚焦“人、地、钱”， 深化农村改革

2025年中央一号文件强调，要着力健全要素保障和优化配置体制机制。

聚焦“人”在城乡之间的双向流动，进一步健全农业转移人口市民化机制，充分释放城镇化红利；通过促进资源要素流转集中、衔接好社会保障等途径创造有利于高素质农民成长的环境，健全有序引导城市各类专业技术人才下乡服务机制。

聚焦“地”的要素功能和财产属性的发挥，继续把住处理好农民和土地关系这条主线，以增强农产品供给保障功能为目标深化土地承包制度改革，以增强乡村多元化功能为目标深化农村建设用地制度改革，促进农村土地制度供给与需求相向而行； 完善集体经营性建设用地入市收益分配办法，鼓励以出租、入股、合作等方式盘活利用农村闲置农房，增加农村集体经济组织成员财产性收入。

聚焦“钱”的筹集和使用，创新乡村振兴投融资机制，规范用好超长期特别国债、地方政府专项债券、政府投资基金、信贷担保和数字普惠金融等政策工具；鼓励社会资本投资农业农村，以税收抵扣、荣誉表彰等形式激励社会各界积极参与面向农村、惠益农民的慈善事业。

作者为国务院发展研究中心农村经济研究部原部长、研究员

本文刊发于《中国发展观察》2025年第1-2期合刊。