李凌云：行政拘留听证程序论

摘要: 行政拘留不适用听证程序的实践做法受立法影响，已在治安管理处罚领域形成惯性。围绕行政拘留不适用听证及其程序改革，主要有“维持论”“刑事程序论”“特别程序论”三种学说。关于行政拘留不宜适用听证的“维持论”，在自由与效率价值位阶、暂缓执行效果不佳等面临质疑。关于无意于听证而寻求将行政拘留转至刑罚体系的“刑事程序论”，在犯罪圈扩大、挤占刑事诉讼程序等面临挑战。关于听证并非理想路径而由法院行使行政拘留裁决权的“特别程序论”，在司法制度逻辑、“民告官”结构等面临可行障碍。将行政拘留纳入听证程序具有必要性且是温和的改革举措，有益于私主体对行政拘留权正当防御、推动公安执法规范化建设、确保行政处罚听证范围结构协调。《行政处罚法》的立法本意为行政拘留听证程序预留了接口，基于《治安管理处罚法》立法后评估的范围决断是关键，以消除迁就“部门立法”的质疑。应以《治安管理处罚法》修订为契机，从听证的模式、例外、流程、保障进行体系化建构。

关键词: 行政处罚 行政拘留 听证 《治安管理处罚法》 人身自由

全国人大常委会正在修订《治安管理处罚法》，行政拘留程序改革是一个亟待探讨的问题。当前，行政拘留一般不适用听证程序。根据《治安管理处罚法》第98条规定，治安管理处罚领域的听证范围限于公安机关作出吊销许可证以及处二千元以上罚款。在实务中法院裁判一致认为，当事人没有听证权利，根据《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规范，行政拘留不属于应告知听证的范围。[1]按照2024年6月全国人大常委会公布的《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》第116条第2款规定：“公安机关对未成年人作出行政拘留的治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人和监护人有权要求举行听证；违反治安管理行为人和监护人要求听证的，公安机关应当及时依法听证”。这表明，本次修订拟赋予未成年人依法享有对行政拘留要求举行听证的权利。该条第3款规定：“前两款规定以外的其他情节、证据复杂或者具有重要社会影响的案件，违反治安管理行为人要求听证，公安机关认为必要的，应当及时依法举行听证”。根据拟修订的条文可知，计划在一定范围内确立听证程序。

先前行政拘留是否适用的理论分歧向来很大,[2]自1996年行政处罚听证程序构建以来便聚讼纷纭。行政法学界的主流意见是应该适用，“在全面推进依法治国的背景下，应当考虑将限制公民人身自由的处罚决定纳入听证范围”。[3]行政处罚制度中当事人申请听证是一项较为常见的“程序性权利”[4]，在现代法治社会听证的程序保障意义愈发凸显。科处两千元以上罚款尚且要告知当事人有权听证，行政拘留作为一项普遍视作更严厉的行政处罚种类却为何长期被立法所忽略？原本不适用听证程序的缘由何在？关于听证程序学说的理据有哪些？未来该如何规范建构？本文聚焦以上疑问展开讨论，旨在为行政拘留听证程序的有序运行提供参考。

一、行政拘留不适用听证程序的缘由分析

先前的制度与实践长期排除行政拘留听证程序，个中缘故亟待厘定。从法律资料、历史脉络以及现实考量，能探寻不予适用的诸多缘故。在立法论视野下，至少有以下四个方面的缘由。

（一）立法缘由：行政拘留听证程序入法的利益博弈

行政拘留不适用听证程序受现行立法规范结构的影响，《行政处罚法》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规范几经修订，均未明确规定。1986年制定《治安管理处罚条例》不予规定尚可理解。听证是引介自西方的新兴产物，其本土化存在探索的过程。根据1996年制定的《行政处罚法》第42条第1款规定，责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定属于听证范围，标志听证在行政法领域的正式确立。而第42条第2款对行政拘留作另行处理，即规定“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”同一个法条的两款作出明显的区别对待，有刻意针对行政拘留的纠结意味。特别是决定前的听证规定与决定后的执行规定放在一起，影响了条款自身的内在体系。其实，1996年制定《行政处罚法》过程中听证程序几乎胎死腹中，经法律界有识之士的极力主张方获得立法者的首肯。[5]立法环节的激烈分歧可见一斑。2005年制定《治安管理处罚法》时，根据公安机关职权特点延续了《行政处罚法》的听证规定。2021年修订《行政处罚法》在关于听证的第63条新增降低资质等级等范围同时，却删除原法第42条第2款的特别内容，其中原因令人费解。

立法之所以如此设计，能够解释的主要原因是利益博弈。利益多元化是法律产生的根源，立法本身是妥协的产物，《治安管理处罚法》概莫能外。不少学者从行政拘留的本土实践与逻辑进行解读。有学者分析，“唯一的解释就是，执法机关担心太麻烦了。”[6]将行政拘留排除在听证范围之外不合逻辑，原因可能是立法机关“向行政机关妥协的结果”。[7]不乏有观点推断，如此是对公安行政权力过分的迁就。[8]我国一直存在“部门立法”传统，为减少公安机关阻力，促使法律早日出台，立法机关与主管部门进行协调是现实因素。以上一致性的推断具有高度可信，并从立法机关对公安机关意见的尊让得到补强。2009年第十一届全国人大代表薛少仙等92名代提出“关于修改治安管理处罚法”的议案3件，建议“行政拘留适用听证程序，完善被侵害人权利救济和执法监督”。同年10月31日，全国人大内务司法委员会回复称：“公安部认为，……关于行政拘留适用听证程序的问题。鉴于治安管理行政处罚的特殊性，在决定程序上应高效、快捷，不宜繁琐，故立法时没有规定听证程序……”，并称，“我委赞同公安部意见，建议暂不对治安管理处罚法进行修改。”[9]2017年1月公安部公布《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》，向社会广泛征求意见，其中第125条拟对听证条款修改，不过仍维持排斥行政拘留的先前规定。该种政府部门主导修法模式是典型的立法现象，公安机关不适用听证的部门意见难免对人大立法产生影响。因而，不适用听证程序不妨理解为立法权衡的结果。

（二）历史缘由：源自违警罚的行政拘留偏向于即时性决定

从行政拘留沿革能发现不适用听证的历史逻辑。治安管理处罚法规最初是作为特别刑法而存在，其中的行政拘留源自违警罚制度，而具有传统刑罚印记的处罚措施不推崇听证。违警罚最初属于犯罪范畴，民国时期的三部《违警罚法》逐步将之与犯罪界分，认定为违法行为并设置拘留相关制度。该时期的违警罚制度被不少学者称为警察“即决权”，即以简单迅捷的程序即时进行制裁。[10]新中国成立后建立起来的治安管理处罚制度，从种类、事项、程序等均可发现违警立法的历史沿袭。[11]新中国以来行政拘留依然与刑事处罚有特殊渊源，长期扮演“轻罪”的角色。1957年时任公安部长罗瑞卿在作《关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明》提到，治安管理处罚是人民对各种坏分子实行专政的一个武器。[12]自1949年之后有三十年没有刑法典，较长历史时期内对社会治安与违法犯罪问题大都依据刑事政策、行政规章去处置，重点包括1986年《治安管理处罚条例》等。[13]改革开放初期鉴于违法犯罪数量急剧上升，推行了严格的刑事政策，刑法原则实际成为规范行政拘留实践的要求。在很长一段时期《治安管理处罚条例》和当时的强制戒毒、收容教育、劳动教养等领域的相关条例，以及相应刑法政策，共同发挥刑事打击的法律依据之功能，呈现准刑事性质的特点。受时代环境影响，公安机关中心工作是快速处置违法犯罪行为。行政拘留的存续符合刑事立法的谦抑主义理念，有助于快速处理违法行为。[14]当前《治安管理处罚法》第三章是应受治安管理处罚的行为，条款共54条，其中有40多个条款和刑法类似，重合率高达近80%，只是情节、数额的区别。说明尽管《治安管理处罚法》属于行政法律制度，但与刑法的关联非常密切。从大量刑法学者针对《治安管理处罚法》及行政拘留的讨论，亦显示与刑罚的亲缘性。[15]《治安管理处罚法》作为秩序法的特点愈加鲜明，行政拘留在打击人身危险性的违法行为方面发挥补充作用。从该法第2条的适用对象及与《刑法》的衔接关系，同样发现行政拘留有准刑事处罚的痕迹，不是行政法体系中纯粹的“行政处罚”。反而与刑法的管制、拘役、有期徒刑等主刑类似，而这些刑种不适用单独的听证程序。在刑法理念影响下行政拘留有“防微杜渐”的高效程序特性，听证不被重视在所难免。

与此同时，听证程序结构与行政拘留即时性有一定张力。在中国语境下国家主义理念塑造的行政权呈现明显的“父爱主义”特质，警察权有积极作为的个性。[16]行政拘留即时性有肥沃的制度土壤。在功能定位上，治安管理处罚在强力维护社会秩序与政治安全发挥了不可或缺的作用。以集会游行示威的管理为例，《集会游行示威法》第27条规定，举行集会、游行、示威之时有违法行为，人民警察应当予以制止，并对拒不服从的人员有权立即予以拘留。根据此情形，要求公安机关针对法定危及社会公共安全的情形即时作出。由于公共安全的危害具有一定的不可预见，防止也具有不可迟延性，立法对公安机关的即时强制进行强化。[17]在决定主体上县、区一级公安机关有权作出，折射适用过程对即时性的重视。根据公安机关办理行政案件程序，在发现违法行为并预判将作出行政拘留的，常见程序是调查或口头传唤当事人完成取证工作，保证当事人在脱离控制前即作出处罚决定，并送至拘留所执行。而听证往往是三方组合，由作出决定的行政机关、当事人以及中立的第三方构成，类似法院审判的“三角结构”。[18]我国听证程序建构借鉴英美审判型的听证程序，在移植过程中不可避免陷入司法型思维，目前行政处罚听证程序属于该种模式。由于听证较为正式，其本身严格程序难免拖延行政处罚的立即决定。听证经历了从无到有的过程，行政拘留被排除就不难理解。将听证适用于较大数额罚款、吊销许可证等经济类处罚，是因为这类处罚通常不存在紧迫性，对时间要求相对宽松；而行政拘留有执法紧急性要求，相对少有宽裕时间举行听证。简言之，听证是作为相对迟缓的程序机制，与行政拘留的历史沿袭及其即时性特质产生排异。

（三）制度缘由：行政拘留暂缓执行的替代适用

在制度层面，暂缓执行富有弥补行政拘留不适用听证程序的深意。早在1996年《行政处罚法》出台时，全国人大常委会法工委组织编写的《行政处罚法释义》指南书明确阐述了论据，该书提及：听证程序在具体工作中难以操作，如公安机关对打架斗殴行为作出行政拘留决定，当事人要马上拘留起来，依照1986年《治安管理处罚条例》设计的暂缓执行制度能够替代适用。[19]根据2005年《治安管理处罚法》第107条规定，所谓暂缓执行是指当事人如果不服行政拘留决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，可向公安机关提出暂缓执行的申请。被执行人提出之后，如果公安机关认为暂缓执行不致发生社会危险，当事人提供担保人或保证金的处罚决定可以暂缓执行。由此，根据治安管理领域特点进行探索，暂缓执行制度替代实现听证意欲达成的目的。

暂缓执行有一定的制度合理性。基于行政行为效力理论，行政拘留决定作为典型的行政行为具有确定力、拘束力及执行力。为确保治安管理的稳定性、连续性，行政处罚不会因为当事人申请行政复议或提起行政诉讼而停止执行。而暂缓执行的制度设计属于例外，在应然层面促使行政拘留的执行力得到暂时性阻却。暂缓执行的核心逻辑是认为尽管行政拘留决定已经作出，但只要不执行就不会对当事人权益造成事实上的损害，克服因“先执行、后救济”可能造成权利无法逆转的弊端。在此层面，制度的法律价值不可否认。正是如此，2021年修订《行政处罚法》时在第73条第2款新增关于限制人身自由暂缓执行申请的规定。由此，立法机关对1986年《治安管理处罚条例》、2005年《治安管理处罚法》的暂缓执行制度加以固化，进一步替代听证发挥的法治功能。

（四）实践缘由：行政拘留听证期间当事人有逃匿风险

行政拘留不适用听证程序还有防范当事人逃匿的风险考量。这从公安部编写的《治安管理处罚法释义与实务指南（中华人民共和国公安部组织编写）》一书中找到根据。该指南指出，将行政拘留纳入听证程序后，当事人受趋利避害心理影响，极有可能在要求听证后一逃了之。[20]有公安机关工作人员担心，听证是公安机关在作出行政拘留决定之前举行，立法没有赋予公安机关在听证前限制人身自由的权力，当事人易趁机规避法律责任。[21]防范当事人逃匿，实际上是《治安管理处罚法》相关条款的立法用意。2005年全国人大法律委员会主任委员领衔汇编的《中华人民共和国治安管理处罚法释义》作出解释，在行政拘留处罚决定暂缓执行期间，担保人应保证被担保人不采取任何方式予以逃避，否则将承担法律责任。[22]这表明暂缓执行的制度背后蕴藏当事人逃匿的警惕，亦印证公安机关不青睐听证的因由。公安机关对拟作出行政拘留决定的违法行为，在性质、情节和危害后果相对要更重。在具体操作中，听证有告知、申请、举行、决定等多个步骤，如果某一环节欠缺有效的控制办法，当事人确有可能趁机逃跑。行政拘留开启听证程序阀门，预计会加剧当事人逃避的概率。

当事人在听证期间逃匿将引发多重负面影响。其中一个后果，是担忧加大公安机关的管理难度。行政拘留是对人身自由的即时性剥夺，如果当事人选择逃避执行，公安机关将对于处罚决定难以执行，难免增加执法难度和成本。特别是针对流动人口和不易控制群体的管理，当事人在本地无固定住所、工作单位情况较为常见，一旦摆脱公安机关控制将很难缉拿归案。“限制人身自由的行政处罚不适用听证程序，并不是理论上不应该或者不可能，只是现阶段的中国国情还不具备对其适用听证程序的条件。”[23]世界第一人口大国的管理难题，或许正是国情之一。行政拘留不立刻决定并执行，还将引发众多难以掌控的问题。万一当事人利用听证间隙逃脱，公安机关面临无法打击违法行为、执法考核追责、被侵害人信访投诉、潜在治安风险等多方面压力。从执法实际考量，的确成为公安机关担忧的地方，立法机关自然需要权衡利害。为规避操作难点，索性以实践逻辑排除了听证程序。

二、行政拘留听证程序的否定论及其理由

目前行政拘留听证在理论上仍有争议，重点要梳理否定性立场。这些否定听证程序的学说，概括起来主要有三种类型。既有明确主张不适用的观点，也有间接否认而建议调整至刑事程序的观点，还有不看好听证而寻求特别程序方案的观点，都在各自论述中提出了多种理由。

（一）“维持论”：行政拘留不宜适用听证程序

该学说的核心主张是维系《治安管理处罚法》明确列举的听证范围，认为行政拘留不宜适用听证程序。除上文所述暂缓执行替代适用、警惕当事人逃匿的缘故外，该学说还有执法效率与成本、救济渠道畅通的论据支撑。具体理由如下：

理由之一是认为听证程序制约行政效率，且消耗执法成本。该理由与行政拘留即时性决定的原因相关，并侧重于具体情境的分析。在行政法领域，效率是权衡行政执法效果的关键指标。[24]效率同样是支撑行政拘留不适用听证的重点因素。全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室的实务专家认为，限定听证案件的范围，重点考虑了公平与效率兼顾的原则。[25]目前在《治安管理处罚法》规定的治安违法行为中绝大多数可被处以行政拘留，“一定意义上说，该法基本上就是剥夺人身自由的行政拘留法”。[26]本次中国人大网公开征求意见的《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》中涉及对违反治安管理的行为处罚规定有60多个条文，几乎全部设置有行政拘留的法律责任。行政拘留一旦适用听证程序，意味着几乎整部《治安管理处罚法》所有责任追究条款都适用。公安机关所作出的绝大多数治安管理处罚均要告知当事人听证，届时“听证案件像洪水一样涌入”直接抑制治安管理的效率。有论者分析，每天都会出现大量的行政拘留案件，听证消耗了公安机关的时间和精力，难以保证警察有充足能力去处理更严重的行政违法案件。[27]在原先治安管理中，公安机关及其执法人员的工作强度已经很大，如若继续抽调人员举行听证，将导致正常执法任务超负荷运转。与此同时，该学说认为听证耗费大量的行政执法成本。公安机关的执法资源原本非常紧缺，以公安机关警力恐怕难以承担。如此必然会加大公安机关的工作量，给办案经费与警力不足造成更大冲击。如果听证期间当事人逃匿，公安机关再去追踪又将消耗额外的资源。从成本上考量，听证费用由行政机关负担。组织听证的机关是作出行政拘留决定的公安机关，且多数情况下为基层公安机关，其人力和财力的缺乏导致当事人的听证需求无法得到满足，将之纳入听证范围没有必要。[28]另外，不乏有观点认为，听证更像是摆设、走过场，实际无法取得预期的效果，因此没必要额外付出成本。

理由之二是认为行政拘留的其他权利救济渠道畅通。除了暂缓执行制度，该学说认为其他权利保障渠道还能保障当事人的权利。如认为根据《治安管理处罚法》第94条，公安机关在作出行政拘留决定前，依法向当事人告知有陈述和申辩的权益，当事人表达意见即能保障权益。在形式上似乎没有举行听证，但公安机关听取当事人意见的制度，以及公安机关在询问、调查过程中与当事人的交涉已在很大程度发挥听证的作用。有学者揭示，该种制度预设的立场是救济实效性，认为行政拘留暂缓执行落实的情形下，行政复议与行政诉讼对当事人的权利保障比听证更为有力。[29]从救济原理看，涉及人身自由的最终决定权仍然在司法机关，行政救济制度给予当事人表达意见和申辩的机会并不欠缺。当事人对行政拘留不服，有权依据《行政复议法》《行政诉讼法》等法律制度申请权利保障，“民告官”救济制度足以发挥作用。除当事人以外还涉及其他主体，行政拘留决定有告知当事人亲属的一般性要求，其他主体拥有一定的知情权和监督权。万一行政拘留被错误决定并执行，当事人能申请国家赔偿，其合法权益将获得弥补。

（二）“刑事程序论”：无意于听证而将行政拘留调整至刑罚体系

与“维持论”相比，有一种改革幅度更大的方案设想，主张将行政拘留一律纳入刑罚体系，剥离行政处罚属性。随着劳动教养、收容教育制度的逐个废除，学界围绕行政拘留刑事化的呼吁更为强烈。该学说的核心要旨，是认为有必要将行政拘留列入刑罚体系，由法院刑事审判庭进行审理，对当事人的程序保障引入刑事辩护而非听证。如建议对行政拘留作出调整，将其从治安管理处罚法中转换至刑罚，并对犯罪与行政违法的界定进行明晰。[30]有论者倡导，行政拘留措施严重侵越司法权，应一概取消行政制裁中限制人身自由的处罚。[31]还有观点认为，行政拘留应被纳入行政刑法领域，建构以人身自由罚为核心的刑法制裁体系，杜绝一切非司法化的人身自由处罚。[32]等等。类似观点主要是刑法学者及部分行政法学者在呼吁，从实体论证行政拘留纳入刑罚体系的必要。在程度改革上，“当法院进行裁决时，应当遵循刑事诉讼程序”。[33]此语境下事实上无意于听证程序的可能，将此视为否定论亦说得通。持这一观点的论据主要有两点：

理由之一是基于外部监督效果及法益保护的有效性。有学者在行政拘留改革中留意了听证对程序合法性的重要性，但认为根据公安机关曾在劳动教养制度中引入听证程序的实践，认为内部监督的效果不佳，行政拘留有可能类似。[34]言下之意，行政拘留内部听证效果无法保证，通过外部中立的刑事监督才是关键。“从法治标准衡量，行政机关不应当享有对公民的财产权利和人身权利进行限制和剥夺的权力，这些权力都应当交由司法机关通过一定的司法程序来行使。”[35]将行政拘留纳入刑事司法程序，还具有法益保护的考量。该观点认为由于行政拘留缺少刑罚的谴责色彩，致使违法成本比较低。将诸多在其他国家被视为轻微犯罪的行为交由公安机关作出行政拘留，不一定能产生预期的警示和预防效果。由于对公安机关的权力行使缺乏有效制约，导致对违法行为的纵容现象，未能有效满足保护法益的现实需求。因行政拘留纳入刑法体系而产生的众多刑事案件，借鉴刑事诉讼简易程序与速裁程序的思路来处理。遵此，听证程序方案不再被考虑。

理由之二是认为限制人身自由的处罚离不开刑事司法的人权保障作用。有论者认为，相较于行政拘留无听证程序的制度现状，在刑事诉讼程序中当事人的辩护权有更全面的规定，其基本人权得到更充分的保障。[36]限制人身自由的处罚，应由中立第三方作出方符合人权保障的要求。言下之意是，行政拘留不能由公安机关直接决定，而由多方参与并形成的完整刑事诉讼结构去解决。行政拘留纳入刑法体系，理由是通过司法程序裁决能更好地保障人权和维护司法公正，是践行国际人权公约和接轨国际做法。[37]根据联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条第1款规定：“人人享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或拘禁，除非依照法律所确定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”这样既有利于与域外主流做法相协调，也有利于开展国际和区际刑事司法协作。将这种涉及人身自由的行政处罚交由法院依循司法程序裁决，才更加符合人权保障原则。特别是刑事程序裁决人身自由限制进而保障人权的功能考量，于此方面理由较为充分。一言以蔽之，此类主张的核心立场是认为人身自由罚只有纳入刑事制裁体系才具有正当性与合理性。

（三）“特别程序论”：听证并非理想路径而由法院行使行政拘留裁决权

持此观点的学者认为，行政拘留程序改革应秉持审慎态度，不完全从行政处罚属性剥离，也不完全转向刑事程序，而应兼顾行政属性与司法要素。在不更改行政法律体系的前提下，建议确立“特别行政处罚程序”来实现行政拘留的司法化。[38]为确保行政拘留调查权与决定权分离，由法院成立专门机构行使行政拘留决定权。公安机关负责行政拘留前的调查取证，检察机关负责实施法律监督，由法院内设审判机构最终决定。[39]应由司法机关行使行政拘留裁决权，在具体程序维度不推崇听证，主张适度予以司法化改造。行政拘留决定发生法律效力且执行的前提，是经过法院开庭审理作出生效裁决。此处又可细分为两种进路：

第一种方案的进路，是建议构建独立行政拘留程序进行“事前司法审查”。该设想是比较新颖的提法，事实上对“维持论”与“刑事程序论”进行折中。该学说认为，行政拘留程序改革不应仅增加听证程序，而应选择“中间方案”，建立行政处罚程序与刑事诉讼程序之间的独立行政拘留程序，核心是提供可选择、可放弃的事前司法审查装置，实质是将行政诉讼救济机制前移至处罚决定执行之前。[40]相应的制度设计是在《治安管理处罚法》中增设行政拘留的事前审查机制，替代事后的救济机制。公安机关拟作出行政拘留决定的先向当事人告知，给予其程序选择的机会。当事人在一定期限内放弃司法程序救济，行政处罚即可执行。公安机关将拟予以行政拘留处罚的案件直接提交法院，当事人有权聘请律师，通过庭审方式由法院作出最终裁决。[41]当事人不服行政拘留决定要求权利救济，由法院作出是否同意行政拘留的裁决。而该程序结束之前，行政拘留决定一概不得执行。配套性的制度是建议在法院增设治安法庭负责此项工作。

第二种方案的进路，是建议将行政拘留决定权转移至法院，即“行政拘留裁决司法化”。此观点与“刑事程序论”有类似之处，也和第一种进路的“事前司法审查”类似，但侧重于法院在事后诉讼程序行使行政拘留决定权。“行政拘留裁决司法化”提出，由司法机关对公安机关的行政处罚权予以控制，是很多域外国家或地区的做法。因而，强调法院或法院与检察机关共同参与行政拘留的追究程序模式。该方案同样介于行政与司法的“中间方案”，亦或是行政拘留调查权与裁决权剥离的司法控制模式。在行政过程中行政拘留程序划分为调查、追究、裁决、执行等多个步骤，建议将裁决权交由法院行使，或检察机关也参与调查环节。[42]该学说还主张，可以在法院内设治安法庭和治安法官。公安机关将拟予以行政拘留决定的案件直接诉至法院审判庭，以庭审方式进行裁决，具体结合案情作出决定。

这两种进路的主要理由是，对于作为自由罚的行政拘留来说，其在处罚内容上与主要刑罚措施相似，沿用与财产罚、资格罚相同的行政处罚听证程序欠缺有效的外部制约监督，难以完全有效避免错误的扣押，不利于防范对公安机关执法权滥用的可能。进言之，对于行政拘留案件采取调查权与处罚权合二为一的程序，相当于公安机关既当运动员又做裁判员，有违中立与公正的要求。行政拘留在实践中被滥用的主要形式有处罚随意等，其被滥用的根本原因是权力运行缺乏来自其他权力的有效制约，建议由法院行使决定权。[43]该类观点表示听证仅是对行政程序的有限补充，并非独立的外部监督程序，当事人的程序参与性弱，也低于司法审查程序。有必要将决定程序交由中立者主持下的争议双方进行对抗，通过证据展示、质证、辩论去最大程度还原事实真相的过程，而以裁判为己任的法院秉持理性中立的立场，实现对警察权的有效控制，确保行政拘留决定合法性。一言以蔽之，由法院主持听证并进行裁决，是将行政拘留调查部门与决定部门之间进行分离的良策，以克服监督内部性问题。“特别程序论”主张的本质是不信任听证，认为行政系统本身无法保证公正。并且，认为听证程序成本高，在投入大量资源后不一定取得良好效果，另起炉灶构建司法审查程序才是解决之道。

三、行政拘留听证程序否定论之思辩

“维持论”“刑事程序论”“特别程序论”三种否定学说中，在支撑其观点的理论或制度解说，均存在需要进一步商榷之处。

（一）行政拘留不适用听证程序“维持论”之质疑

如前所述，“维持论”的主要论据是行政效率、暂缓执行制度以及当事人逃匿风险。笔者认为，当事人逃匿在事实上有可能发生，却难以构成否定听证的充足理由。听证在行政处罚领域很普遍，当事人为了不缴纳罚款亦也可能逃避，未成为不予适用的强有力证明。暂缓执行制度作为替代措施，即使当事人提供担保，仍无法完全排除逃匿的可能。从执法实际情况看，即使已作出行政拘留决定，当事人申请行政复议或提起行政诉讼后在暂缓执行期间逃避的现象极少发生。[44]与此同时，行政效率、暂缓执行等理由也存有疑惑。

首先，在法律价值上自由优先于效率，且听证不必然降低效率。在价值衡量上人权比效率更为重要，为追求效率而拒绝将行政拘留纳入听证范围不具有说服力。[45]行政拘留效率的关键指标不在于处罚的速度或数量，当事人对处罚的认可度直接影响效率。单方面追求某个因素必定加大公正与效率的张力，导致程序设置违背最初立法目的。[46]况且，人身自由保障与效率追求在本质上不冲突，脱离公正底线的效率为负效率。从长远看，听证的适用巧妙统合了自由与效率的关系。一方面，构建多元化的程序制度，听证案件数量不一定暴增。听证是当事人选择性的程序，先由公安机关告知，是否启动由当事人申请。很多违法事实明确的案件中当事人没有必要申请听证，听证范围可作例外规定，公安机关径行决定即可。值得注意，听证不一定必须按照近似繁琐的司法型程序进行，精简化程序设计存在可操作性。另一方面，听证有助于降低公安机关与当事人的对抗，从整体上改进效率。公正与效率平衡问题应至少考虑多方面因素，如当事人合法权益、所涉公共利益、所耗费成本、程序可能产生错误结果的危险性。听证设置了最低限度的要求，即理性沟通功能。[47]作为沟通协商机制，能够更大程度消除双方的分歧，提升当事人对行政拘留的接受程度。从形式上看似繁琐，实际符合行政效益的要求。根据哈贝马斯的交往理性，两个以上具有言语和行为能力的主体之间，通过行为语境尝试沟通，以便在相互理解的基础上实现行为的协调。在此过程中，解释或者论证是一种重要的沟通方式。[48]听证作为一种沟通方式，通过协商能更大程度凝聚公安机关与当事人的共识。从整体效率来看，如果没有听证作为事前沟通、协调程序，当事人对公安机关的不满情绪会籍由事后救济程序来宣泄，反而会降低效率。伴随公安机关队伍的日益壮大，以及国家对执法资源的持续投入，听证成本消耗问题并非不可接受。

其次，行政拘留暂缓执行效果不佳。诚然，暂缓执行作为听证程序的替代性措施能发挥一定作用，全国人大常委会本次修订《治安管理处罚法》有意进行完善。[49]然而在功能定位上，暂缓执行在某种意义借鉴了刑事处罚中的取保候审制度，其作为执行制度与听证无本质关联。二者能否替代姑且不论，在事实上还面临效果不佳的问题。究其原因：第一，暂缓执行的裁量空间大，审批标准不明朗。暂缓执行作为事后的执行制度，申请条件严苛，赋予公安机关较大的自由裁量权。《治安管理处罚法》第107条的表述是“行政拘留的处罚决定暂缓执行”，尚未体现“应当”还是“可以”，含义较抽象。2021年《行政处罚法》第73条第2款新增暂缓执行的规定，“符合法律规定情形的，应当暂缓执行。”由全国人大常委会法工委副主任许安标主编的《中华人民共和国行政处罚法释义》一书中则对此解释，“符合法律规定情形的，可以暂缓执行。根据治安管理处罚法的标准，公安机关认为暂缓执行行政拘留不致发生社会危险的，……行政拘留的处罚决定暂缓执行。”[50]但即便当事人满足“应当”的条件，仍有可能被公安机关的“认为”予以反对。当中适用条件之一是必须符合公安机关认为的“不具有社会危险性”的要求，各级公安机关及执法人员难免存在主观解读，迎合了公安机关灵活维护社会治安秩序的职权空间。更为棘手的是，公安机关作出行政拘留决定时，没有程序上的义务必须告知当事人可申请暂缓执行。因而，实践中暂缓执行存在申请率低的现象，某种程度面临虚化的难题。第二，暂缓执行在运作中导致不可回转的损害。《行政处罚法》第73条明确规定，申请行政复议或行政诉讼期间，行政处罚不停止执行，法律另有规定除外。而倘若暂缓执行无法发挥应有作用，行政拘留不停止执行。实证研究表明，多数行政机关喜欢不停止执行制度。[51]暂缓执行在不规范情形下，依然存在滞后性缺陷。如果行政拘留决定是错误的，公安机关可以立即将当事人予以收押，当事人只能被释放之后再申请权利救济，此时意义有限。暂缓执行导致事实的权利损害，而人身自由损害、精神损害不可逆转且无法恢复，只能依赖《国家赔偿法》提供有限的经济赔偿。第三，暂缓执行导致事实上的不公平。尽管该制度赋予当事人有权申请暂缓执行的权利，然该项权利附加的前提较严格，尤其需要提供一定担保。倘若部分经济弱势群体由于客观原因难以提供，无法获得制度的实惠。这导致部分经济困难或资源有限的群体，其原本享有的权利救济渠道被物质条件所限制。这显然将有失社会公正，故暂缓执行制度只是权益之计。

再次，不适用听证面临“并处”行政处罚的尴尬处境。试举一例，《治安管理处罚法》第68条规定，利用计算机信息网络传播淫秽信息的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款。该类条款的规定，是公安机关并处作出罚款和行政拘留的决定。如果当事人向公安机关申请听证，那么听证事项只能是罚款。问题在于，公安机关与当事人进行听证论辩的违法事实是同一种。公安机关对罚款的违法事实组织听证，相当于对行政拘留的违法事实进行听证，由此导致一个行政处罚决定同时适用两类不同程序的矛盾现象。听证作为特别的行政调查程序，目的是使行政拘留决定尽可能做到事实清楚。听证程序在“单处”处罚时尚不明显，但在“并处”时将遭遇矛盾。

（二）行政拘留“刑事程序论”存在现实挑战

限制人身自由交由司法权统一决定是很多国家的做法，在理论上有相当共识。剥夺人身自由是法律保留，需遵循由法官作出裁决的程序规定。[52]然而，鉴于我国行政法律制度体系下《治安管理处罚法》的功能定位，行政拘留调整至刑罚体系的可能性很低，该方案可谓用心良苦却在较长一段时间内难以实现。相较于听证程序，行政拘留遵照刑事诉讼程序的弊端更为明显。

首先，在实体上导致犯罪圈扩大。行政拘留转入刑事诉讼程序会恶化当事人的境遇，权利保障更不乐观。将行政拘留转至刑罚体系在形式上保障了当事人的权利，却使其背上前科的沉重枷锁。这便是犯罪圈扩大的问题。尽管行政拘留有一些记录制度，但与刑罚的“案底”制度明显不同。鉴于行政拘留高频适用的现状，最直接问题是造成犯罪圈的急剧膨胀。刑罚过度化的消极影响在适用大犯罪圈刑法体系的域外国家中已开始凸显。[53]在《治安管理处罚法》大部分条款均规定行政拘留的情况下，违法制裁体系持续扩张。遵循刑事诉讼程序直接导致大量轻微违法行为纳入刑罚体系，犯罪圈扩大至众多社会治安领域，不符合刑法的谦抑性要求。“谈刑色变”是社会的普遍心理，加之前科消灭制度的不完善，受过刑事处罚不利于当事人回归社会。所以，该项改革可能比听证更为冒进。

其次，在程序上导致法院刑事审判庭不堪重负。“刑事程序论”不符合当前司法实践状况。治安违法行为具有数量多、发生频率高的特点，我国每年有海量的行政拘留案件，在司法机关办案人员本身就紧缺的情况下，交给司法机关裁决将不堪重负。[54]有数据显示，2020年全国公安机关共查处了772.2万件治安案件，其中相当比例的案件中适用了行政拘留处罚，而当年全国法院刑事收案件数才有110.9万件，治安案件是刑事案件的7倍。[55]有类似研究表明，“醉驾”入刑后相关案件数量猛增，持续保持高位，司法效能被严重制约，负面效应已经显现。[56]因此，行政拘留案件数量将挤占刑事司法资源，导致原本的“案多人少”现象更为严峻，严重冲击刑事诉讼程序。即便是适用简易程序，法院刑事审判庭亦恐难以应对。

再次，在制度上与违法行为二元制裁体系不相匹配。我国限制人身自由存在“行政处罚+刑事处罚”的二元制裁体系，即实行的是“行政与司法二元论”[57]。刑事犯罪与行政违法在行为所侵害的社会关系本质上不存在差异，仅是侵害程度不同。二元制裁体系是一种成熟配置，根据情节轻重、严重后果等标准，将严重的犯罪行为交给司法机关，轻微违法行为交给行政机关，实现行政违法与犯罪的分工衔接。目前看，二元制裁体系比较符合我国的现实需求。违法与犯罪的二元制裁体系对于有效避免刑法过度干预社会具有重要意义，应当继续坚持。[58]在《行政处罚法》《治安管理处罚》《刑法》有效实施下，这种制裁体系短期内不会推倒重建。除非《治安管理处罚法》被整建制地废除并转入刑法体系，但目前看可能性极低。是故，该方案与现行制裁体系不相适应。与此同时，行政拘留不仅在《治安管理处罚法》条文内容的扩展，而且《环境保护法》《食品安全法》《水污染防治法》《安全生产法》等众多公共领域也有适用规定。涉及范围如此广泛的法律规范，在调整至刑罚体系的修法技术、改革力度所面临的挑战非常大，甚至可能因改革跨度过大引起治安管理领域的震荡。

（三）法院裁决行政拘留“特别程序论”面临可行障碍

第一种“事前司法审查”进路不符合司法制度的事后运行逻辑。该项改革制度在原理上存在悖论，既保留行政处罚属性，又剥离事后的行政诉讼救济，无法自洽于行政行为救济理论。在一项行政行为作出之后，通过法院的事后司法审查程序进行救济是常规做法，此为行政诉讼基本规律。在《治安管理处罚法》中保留行政拘留的行政处罚属性，意味着是一种行政行为，自然通过法院行政审判庭的管道解决法律争议。但对行政行为进行作出事前审查，与法院的事后审查机制不契合。该种事前审查路径旨在构建介于行政处罚程序与刑事诉讼程序之间的独立行政拘留程序，不符合一般性权利保障流程，无法与《行政处罚法》《治安管理处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》的现行制度接轨。与此同时，独立行政拘留程序与传统行政诉讼无本质差异，只是将审查环节移至行政拘留决定之前，某种意义上是行政不停止执行制度与法院诉前纠纷救济解决机制的交叉融合，有过于繁琐之嫌，方案操作性存在障碍。独立行政拘留程序的抓手，是以法院治安法庭的方式裁决行政拘留。但目前法院主要内设民事、刑事、行政三种属性的审判庭，治安案件与法院环境资源审判庭、知识产权审判庭、金融审判庭等复合型的司法审判机制也不相近，要求法院新增治安法庭的必要性与可行性值得质疑，且治安法庭与行政审判庭的分工难以处理。尽管该项方案有一定创新，然无法在行政法律体系与司法制度框架下得以实现。

第二种“行政拘留决定司法化”进路不适应法院立案程序，即不切合“民告官”行政诉讼结构。在立案程序层面，法院立案事由主要是民事、行政、刑事三种类型，法院受理当事人立案申请后移交至内设的审判庭进行审理。然而，该学说倡导的公安机关将拟予以行政拘留的案件直接提交给法院审判庭，其“官告民”色彩首先面临的难点便是无法绕开立案程序。即便是行政非诉执行案件，同样要在法院立案庭登记。行政非诉执行申请是执行环节，无需遵循严格的“民告官”行政诉讼结构。此观点的原理，却完全不符合“民告官”结构。在现行结构下当事人才是司法程序的启动者，公安机关无权主动将争议提交法院。该学说旨在法院内部重新建构一套治安法官体系，配置相应法官与设备的成本还会给财政增加不必要负担。另外，该学说致力于解决的行政系统外裁决行政拘留权，论据是行政系统内的听证程序无法保障公正性。这一论断有待商榷。行政拘留由行政机关实施的便捷性、效率性不意味着程序必然缺乏公正，经过正当程序塑造后其行政法调控效果较好。[59]其实，听证属于系统内外的干系绝非想象得那么大。否则，听证本身的必要性将无法成立。听证的关键是当事人表达意见进行辩驳的权利，主持人避免偏私即能够确保公正性，而非拘泥于程序的内外之别。

四、行政拘留听证程序必要性与可行性的解释论

不少学者也倡导了行政拘留听证程序入法，“行政听证程序的适用范围应当扩大，应当允许被采取行政拘留的公民提出请求听证的权利。”[60]在《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》准备有限度地增设之际，还有必要基于法理、执法规范及法律秩序三个维度的论证，行政拘留“听证程序论”属于更为适恰的方案。《行政处罚法》有为行政拘留听证预留接口的立法本意，最关键问题是立法机关对《治安管理处罚法》听证条款及其范围的修改进行决断。

（一）行政拘留听证程序必要性的解释论

1.听证程序是私主体对行政拘留权的正当防御之必要

在法理上，听证既是一种自然公正法则，也是一种程序性制约机制，赋予当事人防御强大的行政拘留权。听证的实质是当事人就行政机关不利处分作出答辩并予以防范。程序作为一套程式化、规范化的规则体系，听证是必要的程序性救济权利。“人身自由权关注的仅仅是一种程序性的保障，即剥夺公民的人身自由权需要满足最低限度的程序保障的要求”。[61]听证是保障人身自由权的制度，为当事人被作出不利处分时给予辨驳的权利，在公安机关及其执法人员与当事人之间构建一种竞争性结构。尽管当事人涉嫌违反治安管理秩序，但其作为主权者的身份理应享有参与的权利，有权在行政拘留作出过程中表达意见，不能仅有事后的救济手段。在比较法上，世界各国关于行政程序的法律制度，基本要求是在作出负担行政行为或不利的利益处分行为，要求听取当事人意见。如德国《联邦行政程序法》第28条规定，“在干涉当事人权利的行政处分前”，应给予当事人主张其权利与法律上利益的机会。可见，听证的适用符合行政程序法治发展趋势。为防范公安机关事前对当事人权利的侵害，要求遵循公正严格的听证程序，成为对可能造成侵害所形成的一种事前主观防御，继而实现人身自由保障的实体正义。

听证有助于贯彻《行政处罚法》的公开公正原则，有效规制行政拘留裁量权。听证作为事中监督手段，要求公安机关履行听取意见等义务，充分体现行政处罚的公开原则，有利于督促提高处罚决定质量。[62]听证是在行政权日益扩张、公民权益受到威胁的情形下逐步建立，公安机关须在听证程序中证明自身行为具有合法性，其给予当事人向公安机关提出意见的权利，确保双方围绕合法性要件进行理性交涉。[63]当事人的人身自由权与公安机关的行政拘留权需要对应。行政拘留权作为警察权的一部分获得很大自由裁量空间，比如对于事实定性、情节轻重与法律适用均有所体现，具有典型的公权性与扩张性。就《治安管理处罚法》第三章而言，尽管拘留处罚幅度一般分为三个档次，但在处理减轻、情节严重、情节较轻的情况时，因现行立法对情节的程度未明确界定反而使公安机关有了较大裁量权。[64]将行政拘留纳入听证程序，既为当事人提供公开的申辩途径，也有助于将公安机关的自由裁量权置于公众监督之下。据此构建一个让公安机关与当事人平等表达且论辩的平台，对强大的行政拘留裁量权进行压缩，规制公安机关恣意专断，以避免事后救济的结构性缺陷，落实《行政处罚法》关于保护合法权益的立法目的。

2.行政拘留听证程序是公安执法规范化之必要

听证是督促公安执法规范化建设的必然要求。早在2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对行政执法程序提出了具体要求。2015年公安部印发《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》，2016年中央全面深化改革领导小组第二十四次会议审议通过的《关于深化公安机关执法规范化建设的意见》，均对公安执法程序的规范运行提出新期待。晚近以来劳动教养、收容教育等相关限制人身自由制度被废除，这是以公安机关为主或自主决定实施的。虽然这些制度在实施前期发挥了应有作用，但从后期实施的法律后果及社会影响来看是弊大于利，已经严重影响公安执法的规范化建设，乃至严重阻碍法治进程，故成为改革的事项并取得进展。对公安机关来说，行政拘留与其他几类限制人身自由具有相似性，听证是一种权力制约的程序机制，进一步预示公安执法规范化的发展趋势。

行政拘留听证程序的建立，有益于保障公安执法实体与程序的科学化配置。有学者明确提出：“行政拘留对公民权益影响很大，……既然在实体上如此重视，为何就一直不能在程序上加以重视？如果有些情况特殊，需要不经听证即采取拘留措施，也是可以作出例外规定的”。[65]在实体上，根据《立法法》《行政处罚法》规定，行政拘留是唯一的行政处罚法律保留事项，显然体现了重视人身自由的价值立场。《治安管理处罚法》规定了大量行政拘留的条款规定，在程序上进行匹配是应有之义。从制度科学性层面，行政拘留实体与程序均不可或缺，从听证程序上保障人身自由，防范警察权的突然袭击，符合行政处罚决定合法性的原则要求，倒逼执法人员在作出行政拘留决定的审慎。通过举行听证尽可能避免因调查不充分所导致的处罚决定不合理，提高行政决定的正确率。听证是公安机关探明事实真相的特别调查手段，是行政处罚决定科学性与民主化的必然要求。[66]听证的运行将不当行政拘留决定予以暴露并纠偏，进一步提升公安执法公信力。甚至在实践中，部分公安机关办理行政拘留案件中主动告知当事人享有听证权利，法院裁判认为公安机关的告知是设定、赋予了当事人要求听证的权利，在此期间其就不能作出行政拘留决定。[67]公安机关允诺听证的都应该给予听证。诚信原则的要求侧面印证，听证程序的适用已得到更大范围普及，并凸显公安机关执法规范化的趋向。

3.行政拘留听证程序是行政处罚听证范围体系协调之必要

听证程序范围不囊括行政拘留，不符合行政处罚听证程序体系的均衡性要求。界定听证范围的标准很多，行为标准和当事人利益标准是最主要的两种。[68]按照《行政处罚法》第9条规定，行政处罚中分为人身罚、财产罚、资格罚、行为罚、申诫罚五种。根据保护法益的轻重，五种处罚种类应进行排序，即哪类属于重型罚，哪类属于轻型罚。对行政处罚种类排序的重要性在于，直接关系到行政程序设计，即应当为重型罚设置严格的程序规则。[69]在各类行政处罚中，作为行政拘留的人身罚显然是最重的行政处罚种类，人身自由被剥夺了其它行为也随之被限制。无论是行为标准或利益标准，行政拘留行为无疑是一种给当事人利益造成影响最为严厉的不利处分。行政拘留是公安机关对违反治安管理秩序的当事人在短期内剥夺人身自由的处罚，按严重程度显然比财产罚、资格罚更为严厉，这在立法、理论、及实践均属共识，《治安管理处罚法》也是将行政拘留作为对严重违反治安管理行为的处罚来对待。根据举轻以明重的规则，限制财产权的罚款适用听证程序，而作为更重处罚的行政拘留不适用听证程序，明显造成听证范围体系的不融洽。

（二）行政拘留听证程序可行性的解释论

1.《行政处罚法》为行政拘留听证程序预留了接口

一方面，认为1996年《行政处罚法》听证条款完全排除行政拘留的观点过于绝对。该法第42条对听证范围作了“等”字的规定。这属于“等内”还是“等外”呢？不乏有观点认为，行政拘留作为最严厉的处罚，如需听证该法律是不可能不列举出来。[70]然而，根据司法实践，“等”字一般被理解为“等外”。最高人民法院发布的指导案例6号黄泽富等诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚一案，是第一起对听证范围作出扩大解释的案例。该案一审法院在其裁判理由阐述，尽管《行政处罚法》第42条未明确列举“没收财产”属于适用听证的范围，但该条文中的“等”字系不完全列举，应包括与明文列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。[71]该指导性案例是关于听证范围中的“等”字解释为“等外”的力证。与此同时，司法文件增强了“等外”解释的规则。根据2004年《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第4条规定，法律规范在罗列其适用的典型事项后，又以“等”词语进行表达的，属于不完全列举的例示性规定。另外，其他法规的听证程序亦不限缩于1996年《行政处罚, 法》列举的范围，如国务院2004年颁布的《海关行政处罚实施条例》第49条规定，作出没收有关货物、物品的行政处罚决定之前应告知当事人有申请听证的权利。此亦为“等外”范围的例证。“没收较大数额的财产”纳入听证程序的立法本意预示适用范围的开放特质，通过扩张解释涵盖至行政拘留符合法律逻辑。

另一方面，2021年《行政处罚法》听证程序条款能囊括行政拘留。2021年《行政处罚法》修订以后，第63条第1款第5项、第6项分别新增“其他较重的行政处罚”“法律、法规、规章规定的其他情形”两个兜底规定，使得行政拘留听证有法律容许性的可能。此规定是否包括行政拘留，实践中有两种意见：一种意见认为“其他较重的行政处罚”包括行政拘留，理由是行政拘留涉及人身自由权，按照举轻以明重的原则，行政拘留自然属于。第二种意见认为，“其他较重的行政处罚”不包含行政拘留，理由是《行政处罚法》第9条规定的行政处罚种类均是对当事人影响较大的行政处罚，如果当事人有意将行政拘留纳入，应明确规定。其他法律、法规未明确将行政拘留纳入听证，在现行法层面是模糊的，在正式适用前需要得到全国人大常委会的法律解释。[72]笔者认为，两种观点均不无道理。从审慎的法律适用层面，的确无法直接根据宽泛的“其他较重的行政处罚”进行推导。然而，从严格的学理解释、文义解释方法，综观国内所有的行政处罚种类，似乎很难再找到其他更重的类型。除非，全国人大常委会根据《立法法》第48条关于“法律的规定需要进一步明确具体含义”的规定，对“其他较重的行政处罚”作出法律解释并将行政拘留排除。否则，在立法逻辑上将行政拘留不视为“其他较重的行政处罚”，显然会衍生解释悖论。假设依照行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章创设的罚款依据处以“较大数额罚款”时，公安机关尚且适用听证程序，然而根据法律设定的行政拘留却无需适用，势必导致“其他较重的行政处罚”条款的自相矛盾。与此同时，根据法律适用规则，行政拘留听证程序其实不存在障碍。按照新法优于旧法的规则，《行政处罚法》《治安管理处罚法》属同一个法律法阶，但前者是2021年最新修订。按照特别法优于一般法的规则，遍观《治安管理处罚法》所有程序条款，均没有禁止行政拘留听证的明确规定。并且，《治安管理处罚法》第3条规定，本法没有规定的程序适用《行政处罚法》。由此，具体到行政拘留是否适用听证，在《治安管理处罚法》程序规定阙如时，适用《行政处罚法》的兜底性程序规定并非不可。因而，“其他较重的行政处罚”“法律、法规、规章规定的其他情形”的兜底规定蕴藏实质法治精神，为行政拘留预留了空间。

2.行政拘留听证程序可行性的关键是立法机关决断

至此，行政拘留听证程序在法理、理念及规范上均得到证成，秉承行政处罚属性下的改革是不动现有框架下的温和举措，属于适合国情的可行方案。《宪法》第27条关于“倾听人民意见和建议”、第33条关于“尊重和保障人权”的条款，为听证程序确立了宏观的政治与法律基础。更为关键的是，《行政处罚法》未否定行政拘留听证的可能，对《治安管理处罚法》的修订提出新期待。关于听证范围的规定，《治安管理处罚法》与1996年《行政处罚法》尚能勉强融洽。但2021年《行政处罚法》修订听证条款之后，《治安管理处罚法》与此存在一定的适用张力。从法律体系层面，《治安管理处罚法》作为主要规定行政拘留的部门法规范，理应在修法中将听证条款予以体现，充分回应《行政处罚法》的留白。否则，两部法律关于听证条款的扭结状况将长期存在，甚至导致同案不同罚的问题。通过修法将行政拘留听证程序纳入已经迫在眉睫。如果继续在立法上进行排斥，如学者所述：“其立法理由是相当欠缺的”。[73]在修法技术上，全国人大常委会在《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》修订时在第116条加上行政拘留听证的部分规定，但仍存在分歧。有不少学者提出，二次审议稿规定的行政拘留听证范围仍然过窄，建议对所有拘留决定都纳入听证。其实，按照2023年9月全国人大常委会公布的《治安管理处罚法（修订草案）》规定，第一次审议稿并未规定行政拘留听证程序。从本次《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》可知，听取了不少意见，修订内容进行了较大程度的改进。以此为为契机新增听证条款，更有效保障当事人的合法权益，还可消除坊间关于“部门立法”固化公安机关意见与公权扩张的质疑。否则，在理论、立法的逻辑上解释不通，只能推测排斥听证是“部门立法”的主观拟制。

行政拘留听证及其范围属于立法论问题，可根据立法后评估推进。听证程序改革的关键是实现利益均衡，促使立法机关在修法上做出决断。论证行政拘留听证具有必要性与可行性之后，关键一步是评估时机与因素。现行法律体系中有诸多基本法律文件涉及行政拘留，在行政拘留权持续扩张之际，立法机关对相关利益主体进行权衡。其中的要点，是对修法要求的客观规律与内外部条件进行评判。为此，建议全国人大常委会以立法后评估形式研判《治安管理处罚法》中行政拘留与听证条款的法律效果。所谓立法后评估，是对法律质量或立法效果进展评估，采用一定的方法和技术对法律的实施绩效进行评价，对法律中所设计的制度进行评判，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮的活动。[74]立法后评估是权衡行政拘留程序改革的重要措施，基于对《治安管理处罚法》作出客观评价，为有序确立积累经验基础。为确保评估结果的合理决断，立法机关运用科学方法对听证适用情况进行全面评估。在评估方式上，全国人大常委会采取立法调研、人大检查等方式推进，总结规律性认识。在评估标准上，遵循合法性、合理性、协调性、操作性、技术性的标准，从理念、经济、成本效益等方面设定科学的指标体系，其中评估重点是对部门利益、私人利益、实施行政拘留情况、公众意见等。通盘考量立法后评估结果，在正式修订《治安管理处罚法》时增加科学合理的听证条款，为行政拘留听证程序的科学性奠定基础。

五、行政拘留听证程序的规范建构

根据《治安管理处罚法》最新修法动态，行政拘留听证程序成为值得期待的大趋向。习近平总书记强调，“执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，……完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。”[75]笔者认为，规范化的行政拘留制度不应欠缺听证，需要从模式、范围、流程及保障作出建构，形成具有中国范式的治安管理处罚程序方案。

（一）听证模式的规范适用

行政拘留听证程序的模式，应继续固守在行政系统。但应改变公安机关内部职能分离式的审判型听证，而实行合法性审核式的听证。对此构建的关键因素之一，是保持听证组织者及听证主持人的中立性。值得警惕，即便治安管理处罚举行听证程序，也基本上由公安机关法制部门的警官主持，很难秉持中立、超然的地位。[76]公安机关法制部门与业务部门同处一个屋檐之下，有着许多共同利益，对于处罚是否过当方面不愿太多干预。[77]为保障公正性目标，公安机关的内部职能分离应予以调整，可考虑转交政府法制机构或上级公安机关法制部门主持，实现更大程度的职能分离。对此，按照适当外部的职能分离原则能更有效保障公正。作为中立第三方的政府法制机构按照法定程序介入审查和最终裁决，同样能够起到权力制约和监督的作用，且有助于提高行政效率，避免增加司法负担。[78]在全面依法治国背景下原司法行政机关与原政府法制办整合，此时新政府法制机构在合法性审查、监督的作用得到彰显。不妨在政府法制机构成立一个专门负责的内设机构，以此发挥合法性审核作用，集中统一管理及行使听证主持人的工作，形成一支专业、公正、独立的听证审查官队伍。政府法制机构本身具有对行政行为合法性审核的职责，由其组织公安机关与当事人进行申辩和质证，更加符合程序正当性原则。公安机关与同级政府法制机构通力合作，充分发挥行政系统的效率性，兼顾合法性的程序要求。政府法制机构主持听证的模式值得尝试，某种意义上推动了审判型听证模式向合法性审核听证模式的转型。

听证模式的运行应注重强化程序影响力，即听证笔录对行政拘留决定的拘束力。假设听证笔录对行政拘留决定没有实际效果，那么听证在很大程度将陷入形式主义。如王名扬教授所述，如果行政机关不依照听证案卷而是依照其他东西作出行政行为，那听证会只是一种欺骗行为。[79]具体来说，公安机关负责调查行政拘留案件，政府法制机构负责听证程序进行，听证笔录作为公安机关最终作出行政拘留决定的重要依据。2003年公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第122条规定，公安机关负责人应根据听证情况，按照规定作出处理决定。该条款已蕴含了案卷排他性原则，将听证笔录作为作出行政处罚决定的依据。然而，该部规章2020年修正的版本却不再体现，一定程度反映了案件排他的弱效力。《行政处罚法》第65条明确，行政机关应当根据听证笔录作出决定。在具体操作上，公安机关拟作出行政拘留决定前，将案卷、证据等材料移交给政府法制机构举行听证。政府法制机构举行听证意见，该意见对正式的行政拘留决定有拘束力。在听证环节务必巩固听证笔录的法律效力，落实案件排他性原则。公安机关的行政拘留决定，只能以政府法制机构制作听证案卷所记载的事实、证据、理由等为根据。经听证的行政拘留案件，在行政复议或行政诉讼中所有听证笔录及证据直接转送至行政复议机关或法院，公安机关不应被允许再补交证据材料。即一般不能在听证程序以外接纳证据，避免对当事人作出不利的决定，以推动公正性、实质化建设。

（二）听证范围的例外规定

《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》有限度地开了个口子，应该是基于现实情况的综合考量。笔者赞同，行政拘留案件范围广，不是全部案件都需要纳入听证程序，否则难以兼顾公正与效率。听证范围遵循利益衡平、行政效率、公安行政案件特点、违法事实证据等因素综合确定，平衡公安机关执法成本与当事人权利保障。纵观域外法治发达国家，基本都通过制定法或判例形式对听证范围作出例外规定，如美国《联邦行政程序法》规定了六种情形不适用听证；经过实践发展，美国法院通过判例形式明确了不予适用听证的情形，如行政机关为了公共利益而采取紧急行为时可不适用。德国《联邦行政程序法》规定，在紧急情况下或为公共利益有必要立即作出处罚决定的情形，适当免除行政机关的听证义务。综合来说，涉及国家安全的决定、紧急情况、羁束性行政行为和根据技术标准而为的行政行为等不适用。类似经验可作为行政拘留听证例外的一定参考。

针对听证范围，根据《治安管理处罚法（修订草案）（二次审议稿）》第116条第3款，如果面临行政拘留决定的当事人不是未成年人，需要满足情节、证据复杂以及公安机关认为“必要”等条件，恐怕操作难度较大。为此，建议在适用范围上区分不同情境，确立概括肯定+否定列举的形式，即反面排除法。一是当事人没有异议。当事人与公安机关对违法事实存在争议，这是常见需要听证的范围，争议不大即不需要听证，当即作出行政拘留决定。二是违法情节严重但客观事实清楚。根据客观资料，公安机关充分掌握符合作出行政拘留的事实根据。比如针对于酒驾、醉驾情况，《道路交通安全法》及相关执法标准已经对酒精含量和处罚期限有明确规定，交管部门现场可以作出处罚定性和定量并移交公安机关执行，该类情形原则上不具有听证必要。三是需要紧急行政拘留的情形。听证范围区分紧急状态与非紧急状态，合理分配听证资源。比如《治安管理处罚法》第50条关于防止传染病传播、应对紧急状态情况等对公共利益影响重大的情形，可以不适用而直接作出决定。四是无裁量空间的羁束性行政拘留决定。针对行政拘留具有较大的裁量权，为规范公安机关执法行为才有听证的意义。五是对立法本身有争议而非案件事实。如美国学者普遍认为，听证程序通常不包括对案件本身的“立法性事实”的一般性问题，而是适用于案件当事人的特定事实。[80]六是对执法程序瑕疵有争议。不涉及法律适用问题，此情形没有必要进行听证。在以上根据执法情境作出具体胪列，公安机关遵循“静态列举+动态判断”进行适用。

（三）听证流程的繁简分类

听证一般分为正式与非正式，此种分类源自美国法，基本标准是听证结果对行政行为具有拘束性。如若行政行为必须按照听证笔录作出便是正式听证；反之，则为非正式听证。也有观点认为，在广义上义当事人进行陈述、辩解的过程属于非正式听证。[81]正式听证主义一般是听证会，非正式听证可以不采取严格的司法化模型。正式听证有充分酝酿、沟通充分等优势，但有成本高、效率低等弊端。听证在非本案调查人员主持下进行且有专业法律人员参加辩论即能够达到较好的听证效果，未必需要过于追求形式主义。[82]正式听证程序繁琐，不一定和公安执法的多元化需求相匹配。而非正式听证形式兼顾效率，程序设计更具弹性化。为妥善解决行政拘留效率与听证实质效果的矛盾问题，可按照环节繁简区分正式听证与非正式听证，重点推行非正式听证形式并强化听证笔录的拘束力。结合不同案件类型确定，正式听证的案件作严格限制，适用于事实疑难复杂、证据材料存在重大争议性的案件。对于疑难复杂的听证案件，适当吸纳部分专家、律师、人大代表等参与审理，类似于行政听证委员会的组织形式。而非正式听证属于常见的适用类型，适用于案情相对简单、当事人影响相对轻微的行政拘留案件。根据《治安管理处罚法》第94条第2款规定，当事人有权陈述和申辩。此条款规定中当事人的陈述和申辩，近似非正式听证中给予当事人口头陈述意见的情形。可按照听证要求进行适当转化，为非正式听证提供衔接。非正式听证融入说明理由制度，在程序中公安机关结合作出行政拘留决定的事实、依据以及裁量因素加以说明。

行政拘留听证程序建构遵循更弹性的制度安排，紧扣实质要点实现双方意见的交换与辩驳。只要抓住听证中双方意见交换的关键要素，根据案件情况设计简易的听证程序即可。公安机关面临大量执法任务和巨大的执法成本以及保障当事人的人身自由的权衡，简易听证程序是保障公正与效率的平衡。日本《行政程序法》既规定了一般听证程序，又规定了简易听证程序，如辩明程序。从听证程序目的看，精简程序是以实现有效沟通为目的，满足便民、灵活、低耗的要求。具体而言，结合听证的核心要素灵活建构，推行非形式要件。首先，确保事先的信息提供，让当事人阅卷知晓不利的行政行为。一般情况下行政机关在作出行政决定前仅告知当事人相关事实和法律要点，不主动提供全部案卷材料。[83]阅卷权与听证权关联密切，只有充分了解案卷才能有效参与听证活动。[84]应给予当事人一定的阅卷权，当事人充分了解主要的卷宗，据此有针对性就听证事项进行准备。例如日本《行政程序法》第18条有特别规定：当事人在听证通知之时起至听证结束前要求阅览行政厅的该案调查结果文书及其他证明该不利处分原因事实的资料。在有这种请求时，行政厅“如无有损第三人利益之虞及其他正当理由，不得拒绝阅览。”如此规定值得借鉴。其次，在程序过程听取当事人的陈述和辩解，灵活采取口头或书面形式。赋予当事人向公安机关提出书面申辩的权利，确定听证主持人对申辩的书面审核与处理职责。根据行政处罚一般规定，针对治安管理处罚法作出个性设计，简化通知、举证、质证、答辩等步骤，甚至可以精简听证休会、集中评议等环节。比如听证告知、申请的期限适当压缩，申请听证的期限从三天缩短为一天。听证场所不拘泥正式会场，只要相关主体在场，借助远程视频等技术手段，在听证主持人引导下实现违法事实的论辩即达成目标。此外，优化听证代理人制度，公安机关聘请法律顾问参与，减轻执法人员必须到场的压力。

（四）听证期间的逃匿防范

听证程序保障的关键，是根据制度设计与有效手段防范当事人趁机逃避。在听证告知、申请、受理以及听证通知、举行听证，其中有一定的周期，要求当事人有积极配合的义务。在此期限内如何避免当事人擅自逃匿，需要建立相应的配套制度，对其出行自由作一定的防控。在互联网信息时代，运用一定技术手段追踪，如通过警务技术进行化解。针对违反治安管理处罚法而可能被作出行政拘留决定的当事人，公安机关运用技术手段进行管控，实行全国联网，对乘坐公共交通、住宿的轨迹作必要追踪，为听证程序顺利进行提供保障。适当借鉴域外行政处罚中的住宅禁足制度，[85]要求当事人宣誓保证未经公安机关批准暂时不离开其居住地或固定的活动范围，违反规定时将立即执行拘留。还可尝试与社会信用体系结合，公安机关事先告知当事人在听证期间逃匿将有纳入社会信用体系的风险，督促其慎重考虑法律后果。

注释:

[1]参见安徽省高级人民法院（2020）皖行申697号行政裁定书；辽宁省阜新市中级人民法院（2018）辽09行终13号行政判决书；福建省高级人民法院（2023）闽行申425号行政裁定书。

[2]参见应松年口述、何海波整理：《与法同行》，中国政法大学出版社2015年版，第128页。

[3]李洪雷：《论我国行政处罚制度的完善——兼评<中华人民共和国行政处罚法(修订草案)>》，载《法商研究》2020年第6期，18页。

[4]参见[日]中西又三：《日本行政法》，江利红译，北京大学出版社2020年版，第59页。

[5]参见胡锦光：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第190页。

[6]参见《北大教授沈岿谈治安管理处罚法修订：要避免部门立法，“重罚”应说明理由》，载新浪网https://finance.sina.com.cn/wm/2023-09-18/doc-imzncnqe5069773.shtml，2024年6月26日访问。

[7]马怀德：《论听证程序的适用范围》，载《中外法学》1998年第2期，第15页。

[8]参见杨海坤：《关于行政听证制度若干问题的研讨》，载《江苏社会科学》1998年第1期，第80页。

[9]参见《全国人民代表大会内务司法委员会关于第十一届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》，载中国人大网http://www.npc.gov.cn/zgrdw/huiyi/cwh/1111/2009-10/31/content_1525114.htm，2024年6月28日访问。

[10]参见王贵松：《中国行政法学说史》，中国人民大学出版社2023年版，第376页。

[11]参见郭丽萍：《论治安拘留制度的历史演进、现实考量及未来展望》，载《政法学刊》2023年第6期，第31页。

[12]参见罗瑞卿：《关于中华人民共和国治安管理处罚条例草案的说明》，载《中华人民共和国国务院公报》1957年第47期，第384页。

[13]李晓明：《“行政拘留”的扩张与行政刑法的转向》，载《法学评论》2017年第3期，第50页。

[14]参见王明喆：《治安管理行政处罚的正当性证成及制度完善》，载《中国政法大学学报》2024年第1期，第121页。

[15]代表性的观点，可参见刘仁文：《我国行政拘留纳入刑法体系构想》，载《法制与社会发展》2021年第5期，第47页；彭凤莲、高雪梅：《<刑法>与<治安管理处罚法>》的协调研究》，载《法学杂志》2009年第8)，第32页；刘仁文：《治安拘留和劳动教养纳入刑法的思考》，载《国家检察官学院学报》2010年第1期)，第94页；张泽涛：《论公安侦查权与行政权的衔接》，载《中国社会科学》2019年第10期，第163页。

[16]参见余湘青：《警察行政协助的困境与出路》，载《行政法学研究》2008年第2期，第74页。

[17]参见余凌云：《警察权的“脱警察化”规律分析》，载《中外法学》2018年第2期，第408-409页。

[18]参见李长城：《行政拘留：被法治遗忘的角落》，载《行政法学研究》2006年第3期，第64页。

[19]参见全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编着：《中华人民共和国行政处罚法释义》，法律出版社1996年版，第121页。

[20]参见柯良栋、吴明山主编：《治安管理处罚法释义与实务指南（中华人民共和国公安部组织编写）》，中国人民公安大学出版社2005年版，第550页。

[21]参见柯良栋主编：《治安管理处罚法释义与实务指南》，中国人民公安大学出版社2014年版，第741页。

[22]参见杨景宇、李飞主编：《中华人民共和国治安管理处罚法释义》，中国市场出版社2005年版，第212页，第212页。

[23]章剑生：《公正、公开的行政处罚及其保障——行政处罚听证研讨会综述》，载《行政法学研究》1997年第4期。

[24]参见沈岿：《论行政法上的效能原则》，载《清华法学》2019年第4期，第5页。

[25]全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编着:《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》, 法律出版社1996年版，第121页，第120页。

[26]官印：《论禁止任意拘留原则及其启示》，载《西部法学评论》2017年第1期，第119页。

[27]参见冯军：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第220页。

[28]参见张勇：《行政处罚听证程序适用的几个理论“误区”》，载《行政与法》2002年第2期，第11页。

[29]参见余凌云：《论治安管理处罚上的担保人与保证金制度》，载《行政法学研究》2007年第4期，第84页。

[30]参见刘仁文、敦宁：《建议将治安拘留纳入刑法体系》，载《人民法院报》2019年7月18日，第6版；

[31]参见王彦强：《论我国社会治安二元交叉体制裁体系》，载《江苏社会科学》2016年第5期，第174页。

[32]参见李晓明：《“行政拘留”的扩张与行政刑法的转向》，载《法学评论》2017年第3期，第51页。

[33]参见余凌云等：《法治中国建设背景下警察权研究》，经济科学出版社2021年版，第423页。

[34]参见刘仁文：《我国行政拘留纳入刑法体系构想》，载《法制与社会发展》2021年第5期，第49页。

[35]陈兴良：《犯罪范围的扩张与刑罚结构的调整——〈刑法修正案（九）〉述评》，载《法律科学》2016 年第4期，第183页。

[36]参见张智辉、洪流：《论让人身自由罚回归刑事司法体系》，载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2018年第4期，第56页。

[37]参见敦宁：《论行政拘留入刑》，载《内蒙古社会科学》2015年第1期，第68页。

[38]参见李晓明：《行政处罚中“人身自由罚”存在的原因及解决路径》，载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2017年第4期，第80页。

[39]参见张永强：《论ICCPR语境下行政拘留制度的“司法化”改革》，载《西南政法大学学报》2015年第5期，第81页。

[40]参见高长见：《独立行政拘留程序之提倡——论行政拘留程序改革的“中间方案”》，载《行政法学研究》2023年第3期。

[41]参见王恩海：《治安拘留纳入刑法体系须慎重》，载《上海法治报》2019年8月28日，第B06版。

[42]参见黄学贤、崔进文：《警察行政行为的司法控制探讨》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2011年第2期，第157页。

[43]参见崔进文：《治安管理处罚权的司法控制》，载《人民检察》2010年第12期，第15页。

[44]参见葛伟民：《公安行政处罚听证程序的反思与重构》，载《公安学刊》2005年第4期，第51页。

[45]参见谢祥为：《行政拘留的听证问题——对<治安管理处罚法（草稿）>的一点建议》，载《江西社会科学》2005年第9期，第193页。

[46]参见王锡锌：《正当法律程序与“最低限度的公正”——基于行政程序角度之考察》，载《法学评论》2002年第2期，第28页。

[47]参见石肖雪：《行政听证程序的本质及其构成》，载《苏州大学学报（法学版）》2019年第2期，第76页。

[48]［德］尤尔根·哈贝马斯：《交往行为理论(第一卷):行为合理性与社会合理性》，曹卫东译，上海人民出版社2004年版，第274页。

[49]例如2024年6月《治安管理处罚法（修订草案）》第125条规定：“被处罚人不服行政拘留处罚决定，申请行政复议、提起行政诉讼的，或者遇有参加升学考试、子女出生或者近亲属病危、死亡等情形的，可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。”

[50]许安标主编：《中华人民共和国行政处罚法释义》，中国民主法制出版社2021年版，第181页。

[51]参见应松年口述、何海波整理：《与法同行》，中国政法大学出版社2015年版，第106页。

[52]参见[德]福尔克尔·埃平、[德]塞巴斯蒂安·伦茨、[德]菲利普·莱德克：《基本权利》，张冬阳译，北京大学出版社2023年版，第359页。

[53]参见何荣功：《社会治理“过度刑法化”的法哲学批判》，载《中外法学》2015年第2期，第523页。

[54]参见黄云波、杨益：《治安拘留入刑否定论》，载《青少年犯罪问题》2021年第1期，第71页。

[55]高长见：《独立行政拘留程序之提倡——论行政拘留程序改革的“中间方案”》，载《行政法学研究》2023年第3期，第31页。

[56]参见王敏远：《“醉驾”型危险驾驶罪综合治理的实证研究——以浙江省司法实践为研究样本》，载《法学》2020年第3期，第110-114页。

[57]参见赵宏：《割离与限缩：行政拘留的困境与破局》，载《中国法律评论》2024年第3期，第71页。

[58]参见何荣功：《轻罪立法的实践悖论与法理反思》，载《中外法学》2023年第4期，第 953-960页。

[59]参见马迅：《非治安性拘留的理性扩张与法律规制——兼论人身自由罚的法治转轨》，载《行政法学研究》2019年第5期，第92页。

[60]参见陈瑞华：《公安职能的重新定位问题》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期，第48页。

[61][奥]曼弗雷德·诺瓦克：《<公民权利和政治权利国际公约>评注》(修订第二版)，孙世彦、毕小青译，生活·读书·新知三联书店2008年版，第234页。

[62]参见柳砚涛：《论保障受行政处罚人基本权利原则》，载《法学》1997年第10期，第14页。

[63]参见朱芒：《行政处罚听证制度的功能——以上海听证制度的实施现状为例》，载《法学研究》2003年第5期，第76页。

[64]参见高秦伟：《论行政法上人身自由限制的体系化》，载《中国政法大学学报》2024年第1期，第95页。

[65]参见沈岿：《关于〈治安管理处罚法（修订草案）〉的十条意见》，载澎湃新闻网2023年9月11日发布， https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_24575294，最后访问时间：2024年7月13日。

[66]王文娟、宁小花：《听证制度与听证会》，中国人事出版社2011年版，第10页。

[67]参见国家法官学院、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览（2013年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社2015年版，第23页。

[68]参见章剑生：《公正、公开的行政处罚及其保障——行政处罚听证研讨会综述》，载《行政法学研究》1997年第4期，第98页。

[69]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2023年版，第371页。

[70]参见何国宴：《治安拘留处罚不应适用听证程序》，载《人民公安》1997年第4期，第35页。

[71]参见姚宝华：《指导案例6号：<黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局行政处罚案>的理解与参照》，载《人民司法》2012年第15期，第53页。

[72]参见孙茂利主编：《公安机关办理行政案件程序规定释义与实务指南（2021年版）》，中国民主法制出版社2021年版，第274页。

[73]章剑生：《行政听证制度研究》，浙江大学出版社2010年版，第133页。

[74]参见张禹：《立法后评估主体制度刍议——以地方行政立法后评估为范本》，载《行政法学研究》2008年第3期，第16页。

[75]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第113页。

[76]参见葛伟民：《公安行政处罚听证程序的反思与重构》，载《公安学刊》2005年第4期，第48页。

[77]参见袁周斌：《公安行政裁量权内部规制的实施路径》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2017年第2期，第140-142页。

[78]参见郑琳：《行政拘留权行使结构之变革》，载《中国人民公安大学学报(社会科学版)》2022年第4期，第136页。

[79]参见王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016年版，第369页。

[80][美]罗纳德·M.莱文、杰弗瑞·S.拉博斯：《行政程序法精要》，苏苗罕译，中国法制出版社2022年版，第142页。

[81]参见石肖雪：《行政处罚听证程序适用范围的发展——以法规范与案例的互动为中心》，载《华东政法大学学报》2013年第6期，第57页。

[82]参见余凌云主编：《治安管理处罚法的具体适用问题》，中国人民公安大学出版社2006年版，第80页。

[83]参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版，第396页。

[84][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，中国法制出版社2000年版，第468页。

[85]参见胡建淼：《论行政处罚的手段及其法治逻辑》，载《法治现代化研究》2022年第1期，第18页。

李凌云，法学博士，北京物资学院法学院讲师

来源：《西部法学评论》2024年第6期