焦洪昌 何智伟：澳门特色“一国两制”成功实践的八大经验

摘要：25年来，具有澳门特色的“一国两制”实践取得举世公认的成功，民主政治有序推进，法治建设日益完善，经济适度多元发展，社会保持繁荣稳定。澳门特色“一国两制”的成功实践，关键在于正确处理“一国”与“两制”、宪法与基本法、中央全面管治权与特别行政区高度自治权、维护国家安全与权利保障、“爱国者治澳”与政制发展、行政与立法、法律清理与法治建设、社会稳定与经济发展这八对关系。澳门的成功实践证明，“一国两制”方针是行得通、办得到、得人心的。

关键词：“一国两制”；澳门；宪法与基本法；全面管治权；高度自治权；“爱国者治澳”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略和全局出发，对“一国两制”、港澳工作作出一系列重要论述和重大决策部署，推动“一国两制”事业实现新发展、进入新阶段。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“‘一国两制’是中国特色社会主义的伟大创举，是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排，必须长期坚持。”2019年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上指出：“澳门地方虽小，但在‘一国两制’实践中作用独特。”［1］2021年12月22日，习近平会见来京述职的澳门特别行政区行政长官贺一诚时指出：“祖国始终是澳门保持长期繁荣稳定的坚强后盾，中央将继续坚定不移贯彻‘一国两制’方针，继续支持澳门积极推进经济适度多元发展，不断书写具有澳门特色‘一国两制’成功实践新篇章。”［2］2024年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上指出：“澳门回归祖国25年来，在中央政府和祖国内地大力支持下，特别行政区政府团结带领社会各界接续奋斗，具有澳门特色的‘一国两制’实践取得巨大成功。”［3］在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，我们迎来澳门回归祖国25周年，研究阐释“一国两制”澳门成功实践的经验，对推动“一国两制”实践行稳致远具有重大意义。

一、正确处理“一国”与“两制”的关系

2014年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国15周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上指出：“必须把坚持‘一国’原则和尊重‘两制’差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。”［4］2017年，习近平在庆祝香港回归祖国20周年大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼上指出：“‘一国’是根，根深才能叶茂；‘一国’是本，本固才能枝荣。”［4］4352022年，习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上再次指出：“‘一国两制’的根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。”［3］

“一国两制”方针的规范性内涵在于，“一国”强调主权行使，“两制”强调繁荣稳定和经济发展［5］，而且两者之间存在权重差异，即党的十九届四中全会通过的《决定》指出的：“‘一国’是实行‘两制’的前提和基础，‘两制’从属和派生于‘一国’并统一于‘一国’之内。”［6］“一国”与“两制”关系蕴含着三层含义：其一，“两制”没有变更我国的主权制度。在我国宪制之中，国家主权首先体现为宪法第1条所规定的人民民主专政的国体、第2条所规定的人民代表大会政体、第3条第4款所规定的中央统一领导下的单一制国家结构形式。“两制”不能在任何意义上否定、变更这些宪法规范，这一点主要体现在澳门特别行政区维护国家安全的相关制度之中。其二，中央政府在澳门特别行政区内行使主权，这一点主要体现在中央管治权的相关规定之中。其三，澳门特别行政区实行不同于内地的制度，这主要体现于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）第5条规定：“澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”，第6条规定：“澳门特别行政区依法保护私有财产权”。一般而言，资本主义国家的宪法并不直接规定资本主义制度，只规定私有财产权。《澳门基本法》第5条用“否定＋肯定”的［7］双重保险方式，充分展示实行“一国两制”的坚定决心。

为解决澳门土地资源紧张等发展问题，中央出台了一系列政策，支持澳门经济的适度多元化发展，推动澳门更好地融入国家发展大局。2018年11月12日，习近平在会见香港、澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时强调：“建设好大湾区，关键在创新”，“要在‘一国两制’方针和基本法框架内，发挥粤港澳综合优势，创新体制机制，促进要素流通”［1］400。建设粤港澳大湾区是我国进一步扩大对外开放和促进区域发展的重大战略举措。充分发挥粤港澳大湾区的作用，首要的是充分发挥“一国两制”的制度优势，为粤港澳大湾区的发展提供制度保障［8］。澳门回归以来一直积极配合国家政策，主动和内地相关部门进行区际法治协商、协调与合作，完善区际法律法规，携手处理各种区际事务，为澳门居民融入大湾区生活创造便利条件。例如，有关方面出台了人才补贴政策，为到横琴工作的澳门居民提供住房、就业、创业、教育补贴。

澳门特别行政区政府在经济和政治上，一直坚持融入国家整体发展的大局观，与中央建立了深厚的互信关系［9］。“一国两制”在澳门的成功实践有力证明：“一国两制”是符合国家、民族根本利益，符合澳门根本利益的好制度，其强大生命力和巨大优越性日益彰显；广大澳门同胞完全有智慧、有能力、有办法管理好、建设好、发展好澳门；伟大祖国始终是澳门的坚强后盾，祖国日益昌盛为澳门繁荣发展不断注入新活力。总之，“要坚守‘一国’之本、善用‘两制’之利。始终坚持国家主权、安全、发展利益高于一切，落实中央全面管治权，任何时候都不能动摇。同时，尊重‘两制’差异，充分保障特别行政区高度自治权，继续全面准确、坚定不移贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，确保不会变、不动摇，确保不走样、不变形”［3］。

二、正确处理宪法与基本法的关系

“宪法是国家根本大法，是全国各族人民共同意志的体现，是特别行政区制度的法律渊源。基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是‘一国两制’方针的法律化、制度化，为‘一国两制’在香港特别行政区的实践提供了法律保障。”［4］4362019年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上指出：“澳门回归祖国二十年来，以宪法和澳门基本法为基础的宪制秩序牢固确立，治理体系日益完善。”［10］

宪法是国家的根本大法，在法律体系中居于至上的地位［11］。中国政府恢复对香港、澳门行使主权后，宪法作为中国法律体系中位阶最高的法律，对于香港、澳门而言同样是有效的法律。“一国”是宪法的一般条款，“两制”是宪法中的特殊条款。因此，宪法中的“一国”适用于特别行政区，宪法中的“两制”亦适用于特别行政区［12］。宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础［13］，对“一国两制”方针政策的确认和运行发挥着重要的保障作用［14］。根据《澳门基本法》第11条以及全国人民代表大会关于《澳门基本法》的决定，凡属于宪法第31条所指的内容，并由基本法规范了的特别行政区制度和政策，以基本法为准。相反，基本法没有规范的，就应该以宪法的规定为依据。因此，宪法中的“一国”规范直接可以在特别行政区适用，在特别行政区内任何违反宪法“一国”原则的行为都是无效的。

澳门特别行政区政府主要通过两条路径促进宪法的普及和适用。一是加强对全社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法的宣传教育。历任行政长官均强调要落实好“一国两制”，大力宣传宪法和基本法。澳门特别行政区政府、社团和学校持续推进宪法和基本法的普及教育，致力于提升市民对宪法和基本法的理解，将普法工作作为重点，确保宣传和教育活动的内容与法律精神相符合。比如，行政公职局、法务局、教育及青年发展局等部门通过开设基本法培训课程及活动对公职人员进行教育，举办国家宪法日宣传活动，以及合办多项爱国教育及普法教育活动，讲解《宪法》《澳门基本法》《爱国主义教育法》等法律知识。这种既面向全体市民又重点针对青少年、公职人员的宪法和基本法推广教育，取得了良好的社会效果［9］。澳门居民因此对《宪法》和《澳门基本法》的关系有准确的认识，并广泛认同和拥护依据《宪法》和《澳门基本法》治理澳门。因此，澳门特别行政区政府在履行宪制责任，制定和修改《维护国家安全法》《国旗、国徽及国歌的使用及保护》等法律时，获得民众的高度支持。

二是澳门特别行政区法院在裁判中使用宪法与基本法来维持宪制秩序。例如，在澳门特区行政长官可否仅以基本法为依据核准行政法规的争议中，澳门特别行政区终审法院就第28/2006号案件作出判决，通过分析新中国成立以来历部宪法中有关“行政法规”的概念及有权制定“行政法规”的主体，并引用我国宪法和立法法所规定的立法体制，确认特别行政区行政长官在没有预先授权法律的情况下可以制定独立行政法规［15］。又如2019年香港“修例风波”期间，有个别澳门居民试图举行集会反对香港警方未获准许而引发诉讼。澳门特别行政区终审法院在该案判决中，援引了宪法第31条和62条。特别行政区宪制基本原则根植于中华人民共和国宪法和两部基本法，其效力及于整个中华人民共和国境内，所以“澳门特别行政区不能违反有关特别行政区的宪制基本原则，干预香港特别行政区内部事务”［16］。该判决郑重确认了我国宪法在特别行政区的效力，有效维护了澳门的社会稳定。

总体而言，澳门特别行政区法院秉持司法谦抑主义立场，尊重行政主导，避免将宪法与基本法相对立，从而平稳处理了各类司法争议。

三、正确处理中央全面管治权与特别行政区高度自治权的关系

2024年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上指出：“澳门特别行政区系统建立维护国家安全的法律制度和执行机制，落实中央全面管治权，依法行使高度自治权，行政、立法、司法机关各司其职、各负其责，行政主导体制运行顺畅，以宪法和基本法为基础的特别行政区宪制秩序更加稳固。”［3］

中央对香港、澳门特别行政区拥有全面管治权，中央在涉及香港、澳门特别行政区的根本制度、重大事务和重要问题上拥有决定权和主导权。香港、澳门特别行政区依法享有高度自治权，在中央授权范围内，特别行政区可以自主管理本地区的内部事务，制定符合本地区实际情况的政策和法律。主权是“一国”的规范根基，全面管治权从主权派生并构成“两制”范畴治权体系的关键要素，高度自治权则来自中央通过宪法与基本法的授权［17］，特别行政区并不存在“固有权力”或“剩余权力”。就“一国两制”的治权体系而言，立法者的规范意图在于中央的全面管治权与特别行政区的高度自治权相结合、相统一。“两权结合论”作为新时代“一国两制”法理发展的重要成果，已成为指导“一国两制”制度体系建设的重要理论原则［18］。中央恢复对港澳行使主权，就是恢复行使对港澳的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授予特别行政区的高度自治权［19］，中央对特别行政区的高度自治具有监督权［20］。中央全面管治权是设立特别行政区、制定基本法的权力依据，是特别行政区高度自治权的源头［21］，是全国人大授权特别行政区实行高度自治的基础。宪法和基本法是中央全面管治权与特别行政区高度自治权相统一的法律基础［22］。中央和特别行政区要在宪法和基本法范围内行使权力，健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力。同时，中央要积极履行宪制责任，行使全面管治权以保障“一国两制”制度体系，特别行政区也要在宪法和基本法框架内积极履行自身的宪制责任。中央不干预港澳地方事务上的高度自治，港澳也要尊重和维护国家体制和内地的制度政策［23］。港澳在涉及相互协调的问题上，要秉持尊重、配合而非消极、对抗的心态［24］。

中央全面管治权与特别行政区高度自治权在实践中既体现为两权分工配合，又体现为两权统一衔接。分工配合方面，自澳门回归以来，中央负责特别行政区的防务，特别行政区采取具体措施予以配合。特别行政区不用担心外部的干扰，有利于集中精力谋发展。中央的外交政策之一是要发展与葡语系国家的友好合作关系，澳门特别行政区利用历史上与葡语系国家的联系，提供平台促进中国与葡语系国家在经贸文化等方面的交往［25］。例如，由中央政府发起、澳门特别行政区政府承办的中国-葡语国家经贸合作论坛，实际上已经成为一个由中国主导和推动的具有战略意义的重要国际合作交流平台［26］。深入推进“一中心、一平台、一基地”建设，成立中国-葡语系国家科技交流合作中心，同葡语国家交流合作更加密切。深化同高质量共建“一带一路”国家和地区合作，扩大缔结友好城市、姊妹城市范围，同更多国家和地区建立了稳定的经贸关系。

在两权统一衔接方面，澳门特别行政区政府深刻认识到高度自治并不等同于完全自治，而是受监督的，从未无视中央全面管治权而过度强调高度自治权，因此在维护国家及特别行政区安全或者对外交往等各方面均一直与中央保持良好沟通并积极配合国家政策。2009年，澳门自行立法率先完成了基本法第23条立法。2020年《香港特别行政区维护国家安全法》颁布实施，为澳门特别行政区完善维护国家安全法制提供了参考。2023年5月18日，澳门特别行政区立法会全票通过《修改第2/2009号法律〈维护国家安全法〉》法案，进一步完善第23条立法。2021年全国人大通过了《关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，其立法精神与原则也对澳门具有重要参考和借鉴意义［27］。2023年12月27日，澳门特别行政区公布第20/2023号法律《修改〈行政长官选举法〉》；2024年4月22日，澳门特别行政区立法会又以全票通过修改后的《立法会选举法》，借鉴了香港的经验做法，旨在遏止选举违规行为，优化选举管理流程。此前，香港特别行政区由于两权衔接不畅，中央不得不直接行使全面管治权，完善相关立法。澳门特别行政区在一系列事务上以中央政策精神为导向，自行运用高度自治权及时立法，维护国家安全、完善政制，顺畅实现了两权的衔接统一，为正确处理两权关系树立了范例。

四、正确处理维护国家安全与权利保障的关系

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上指出：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”［28］2024年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国25周年大会暨澳门特别行政区第六届政府就职典礼上指出：“要维护高水平安全、推动高质量发展。安全是发展的前提，发展是安全的保障，维护安全和推动发展都要坚定不移。要珍惜当前来之不易的安定祥和局面，集中精力拼经济、谋发展、搞建设，不断塑造新动能新优势。”［3］

2024年是习近平总书记提出总体国家安全观10周年，总体国家安全观在理论属性上是习近平总书记关于国家安全的权威性哲学思考与思想结晶。总体国家安全观被《国家安全法》吸收，成为中国国家安全哲学的基本理论框架［29］。就总体国家安全观的核心要义而言，保持安全与发展的平衡，是中国总体国家安全观的支点与枢纽［30］。澳门特别行政区政府持续健全和完善澳门维护国家安全体系所需的配套立法和执法工作机制，坚定维护国家主权、安全、发展利益。澳门特别行政区于2009年顺利完成《澳门基本法》第23条立法，将维护国家安全的立法权授予了特别行政区。底线的维持需要特别行政区积极配合，如果特别行政区配合得好，两制便相得益彰［7］。现代法律中最为经典的基本权利都是消极权利：公民享有一系列受到宪法保护的自由权利，政府没有正当理由、未经正当程序不能干涉［31］。宪法的基本功能在于两个方面：对国家权力的规制和对个人基本权利的保障［32］。澳门居民均深明国家不是站在个人权利和自由的对立面，国家安全是基本权利保障的前提［33］，居民的权利和自由不会因为制定及修改《维护国家安全法》而受到损害。《维护国家安全法》第1条便规定了其宗旨是保障澳门特别行政区居民及其他人的合法权益。保护公民权利和自由是国家的责任，维护国家的统一和安全是公民的义务［34］。国家首先自己要安全，才有能力保护个人的权利和自由；如没有强大的国家，一国国民在国际上的人权亦不能受到尊重和保护［9］。

澳门特别行政区在实践中主要通过立法和司法两方面途径协调维护国家安全与权利保障的关系。在立法方面，澳门特别行政区政府及社会各界均认同国家要保护个人权利，个人要维护国家安全，彼此之间是互相保护的关系。因此，澳门特别行政区在2009年便率先通过《维护国家安全法》，落实《澳门基本法》第23条规定的宪制责任。2018年，澳门特别行政区政府又制定了配套行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，进一步细化及完善了维护国家安全的法治机制。2023年，鉴于全球安全局势日趋复杂，我国面临更复杂多变的安全和发展环境，维护国家安全的任务日益繁重，澳门特别行政区政府又对《维护国家安全法》作出修改。澳门特别行政区政府在其发布的修法咨询宣传中明确指出，修法目的在于积极贯彻中央的总体国家安全观，持续落实基本法第23条规定的宪制责任，切实维护国家主权、安全和发展利益。修法从程序和实体两方面平衡了维护国家安全与权利保障的关系。在程序方面，特别行政区政府进行了为期45天的公开咨询，共收集到5937份意见和建议，从中整理出111049条意见，其中同意意见占93.37%，修法获得社会普遍支持［35］。这一民主立法程序体现了对特别行政区居民政治权利的尊重。修改后的澳门《维护国家安全法》完善了关于“分裂国家”罪、“煽动叛乱”罪的条款，将“颠覆中央人民政府”罪修订为“颠覆国家政权”罪，将“窃取国家机密”罪修订为“侵犯国家秘密”罪，增订“教唆或支持叛乱”罪，为维护国家安全建构起更加严密的法律屏障。此外，修法还引入“情报通讯截取”“临时限制离境”“提供活动数据”等预防性措施，并建立相应的程序手续、监督和权利救济机制，平衡了风险防控和权利保障的需要［36］。

在司法方面，澳门特别行政区法院通过一系列判决来协调维护国家安全与权利保障之间的关系。例如，2019年澳门特别行政区终审法院在前述第94/2019号案件所作判决中明确宣告：宪法和基本法“分别确立了一系列有关澳门特别行政区及香港特别行政区的宪制基本原则，确保了两个特别行政区各自管理其内部事务。相对于澳门居民的集会权及示威权而言，维护上述有关特别行政区的宪制基本原则无疑是更为重要的法律利益”。为此，澳门特别行政区警方就有关人士举办非法集会作出不予批准的决定，澳门特别行政区终审法院依法驳回有关上诉。通过司法诉讼来裁断个人权利与其他法益之间的冲突竞合，是现代法治社会通行的权利救济模式。澳门特别行政区法院在具体个案中对人权与国家安全的平衡，贴近民众的法治生活，有助于为澳门社会树立起正确的国家意识。

此外，澳门特别行政区政府一直注重加强宪法和基本法、国情国史和国家安全教育，全社会牢固树立国家民族观念、厚植家国情怀。澳门居民在制定及修改《维护国家安全法》的过程中均表现出支持及拥护的态度，坚决抵制外部势力危害国家及特别行政区。国家安全和强大，澳门居民的权利和自由会受到更好的保障和发展。当前澳门形势总体稳定，但内外环境正在发生深刻变化。要居安思危、未雨绸缪，着力防范各种风险，坚定维护国家安全和澳门稳定；促进政府治理同社会调节、市民参与良性互动，引导和规范社团发展，筑牢基层治理根基。要始终坚持以人民为中心，解决好广大居民最关心最迫切最现实的问题，创造更多更好的发展机会，营造更加公平的社会环境，不断实现居民对美好生活的向往［3］。

五、正确处理“爱国者治澳”与政制发展的关系

2022年7月1日，习近平在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上明确指出：“政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。世界上没有一个国家、一个地区的人民会允许不爱国甚至卖国、叛国的势力和人物掌握政权。”［3］

“爱国者治理”原则是“一国两制”的重要内涵［37］，政制发展的目标是确保“爱国者治澳”，落实“爱国者治澳”是落实中央全面管治权的重要范畴。“一国两制”下的爱国者标准体现了两个最基本的要求：一是认同和尊重爱国主义的核心价值观，二是遵守和维护宪法和基本法的宪制秩序［38］。“爱国者治理”的本质功能是解决特别行政区管治者的政治忠诚问题，并在此基础上追求贤能政治与良政善治［39］。党的十八大以来，中央高度重视港澳地区的繁荣稳定发展，在落实“爱国者治澳”方面，坚持从国家治理层面进行宏观部署，依法督促特别行政区政府落实“爱国者治澳”实践，完善相关法律法规［31］。党的二十大报告指出，发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强港澳同胞的爱国精神，形成更广泛的国内外支持“一国两制”的统一战线。在“一国两制”之下，绝对不能允许特别行政区损害国家利益［40］。澳门政制发展的实践主要体现为修改行政长官选举法和立法会选举法，调整行政长官选举委员会的构成和规模，增加立法会直选和间选议员的名额，修订行政长官选举委员会和立法会间选办法。澳门政制发展的经验主要体现为特别行政区政府严格按照宪法和基本法办事，尊重并维护中央政府对澳门的全面管治权。2012年，澳门特别行政区政府进行了俗称“2+2+100”的政制改革，即同时增加两个立法会直接选举和间接选举的议员名额，并将行政长官选举委员会的人数由300人增加至400人。在这个过程中，澳门特别行政区政府遵循“五步曲”的程序，并严格遵守全国人大常委会的相关决定，确保中央对澳门政制发展的主导权和决定权［41］。此外，澳门在2016年修改立法会选举法时，明确规定澳门特别行政区立法会议员不得兼任外国的政治职务，参选人必须拥护基本法、效忠澳门特别行政区，否则无被选资格，有效防止“双重效忠”问题。2021年澳门特别行政区第七届立法会选举中，21人因不拥护基本法和不效忠特别行政区被取消参选资格。

2021年全国人大及其常委会完善香港选举制度后，澳门特别行政区亦借鉴其制度检视自身现行制度中需补充完善之处，修改两部《选举法》，进一步落实“爱国者治澳”原则。2023年12月27日，澳门特别行政区公布第20/2023号法律《修改〈行政长官选举法〉》，新增拥护《澳门基本法》和效忠中华人民共和国澳门特别行政区作为参选和出任选委会委员的资格条件，规定上述人士在参选时须就拥护和效忠事宜作真诚声明，须签署并提交声明书，拒绝签署声明书者不得参选。2024年4月22日，澳门立法会又以全票通过修改后的《立法会选举法》，设置确保资格审查程序顺畅运作的机制，规定由澳门特别行政区国安委负责审查立法会议员候选人是否拥护《基本法》和效忠中华人民共和国澳门特别行政区。澳门两部《选举法》的修改妥善处理了“爱国者治澳”与政制发展的关系。一是确保了澳门政制发展的连贯性。2021年全国人大常委会修改香港基本法附件一之后，“原附件一以及有关修正案同时被取代”［42］。这意味着香港基本法原附件所规定的“五步曲”程序不再适用［43］。但《澳门基本法》仍保持着原附件一、附件二和2012年全国人大常委会通过的附件一和附件二修正案，有关“政改五步曲”的全国人大常委会解释仍然有效，可继续适用。二是根据澳门自身实际情况设计澳门政制，并未机械照搬香港的做法。例如香港选举制度完善后，设立候选人资格审查委员会负责审查并确认选举委员会委员候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人的资格；由香港特别行政区维护国家安全委员会判定候选人的“拥护”和“效忠”情况，并向候选人资格审查委员会出具审查意见书。澳门两部选举法则根据本地实际情况，未设立专门的候选人资格审查委员会，而是由澳门特别行政区维护国家安全委员会就“拥护”和“效忠”问题分别向长官选举管理委员会和立法会选举管理委员会出具审查意见书。

此外，澳门回归前，公务员团队中的领导、主管官员、法官和检察官大多由葡萄牙人担任，极少由中国人担任。回归25年来，澳门逐步实现了公务员本地化的目标，绝大部分各级公务员以及法官、检察官皆由中国人担任，第七届立法会全部议员均为爱国爱澳人士，行政、立法和司法机关全面贯彻“爱国者治澳”原则，爱国爱澳政治社会基础日益巩固，开启了特别行政区治理的新篇章。未来，继续推进“一国两制”实践行稳致远，要“弘扬核心价值、促进包容和谐。传承爱国爱港、爱国爱澳核心价值，增进多元文化交流融合，凝聚一切积极力量，画出海内外支持‘一国两制’事业的最大同心圆”［3］。

六、正确处理行政与立法的关系

2019年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上指出：“行政、立法、司法机关严格依法履行职责，正确处理相互关系，自觉维护行政长官权威，确保以行政长官为核心的行政主导体制顺畅运行。”［1］“行政主导是基本法设计的特别行政区政治体制的重要原则，体现了行政长官代表整个特别行政区向中央负责的根本要求。”［44］基本法中没有明确写上特别行政区政治体制以行政为主导，但是在基本法规定的政治体制中贯穿了这一原则。以行政为主导是基本法规定的政治体制的主要原则，不能以基本法没有用文字规定以行政为主导的原则而否定这一原则［45］。

行政主导是指在特别行政区的政治体制中，行政长官的法律地位要高，行政长官的职权广泛而且要大，在政治体制中有较大的决策权。行政长官是保障中央授权得以依法行使的核心和中枢所在［46］。特别行政区行政主导的政治体制是我国的一种全新的特别的地方政权形式，它不同于内地实行的人民代表大会制，也不同于美国的三权分立体制［47］。行政长官是特别行政区的双重首长，要对国家和特别行政区双重负责［48］。而在行政、立法和司法的关系中，关键是依照基本法处理好行政与立法的关系，保障司法独立［49］。从管治角度而言，最密切的是行政与立法的关系。在行政主导前提下，行政和立法机关实现互相配合和互相制衡［50］。特别行政区政治体制的精髓所在是行政主导［51］，行政与立法之间如果只有互相制约，而缺乏互相配合，这对特别行政区是不利的，所以要重在配合，这将有利于提高特别行政区的工作效率［52］。

澳门行政机关和立法机关在相互配合方面已建立起一套运转顺畅的良性机制。行政长官一般会事先通过行政会协调行政与立法的关系，着重行政与立法的沟通和配合［53］。按照《澳门基本法》第77条、第144条和附件一、附件二的规定，立法会的法案、议案由全体议员过半数通过，基本法修改议案、行政长官和立法会产生办法要经全体议员2/3多数通过。在澳门特别行政区立法会中，间选议席基本都是由爱国爱澳的传统社团和工商界获得，加上由行政长官委任的议席，爱国爱澳的议员成为绝对主体，所以政府施政一般比较容易得到立法会的配合。不同于香港特别行政区立法会全部议席均由选举产生，澳门特别行政区立法会议席除了由直接选举和间接选举产生外，还有由行政长官委任的议席。因此，建制派议员长期占据多数，行政和立法机关可以实现良好互动和配合。

回归后，澳门特别行政区立法会对行政机关的民主监督取得长足进展。一是澳门立法会议员对行政机关的书面质询数量从第三届立法会以来呈阶段性波动增长趋势，至第六届立法会，每个会期的书面质询数量都在700个以上，是回归以来书面质询数量最高的一届，且七成以上都能够在法规规定的30天内得到政府回复，四分之三以上都集中关注民生议题［54］。二是从第四届立法会起，澳门特别行政区立法会内设置跟进委员会，承担专门监督行政机关的职责。第五届立法会又进一步完善跟进委员会制度，不再由常设委员会主席兼任跟进委员会主席，改由委员会成员自行选举，最终3位跟进委员会主席均由直选议员出任［55］。这使得跟进委员会的会议次数大幅提升，专项监督的议题更贴近市民关心的议题。这一举措在第六届立法会得以延续。澳门特别行政区立法会成员历来以爱国爱澳力量为主，既能较好地配合政府施政，又能寓支持于监督之中，担任建设性的监督者，故而能够妥善处理立法机关与行政机关之间的配合与制约关系。面向未来，澳门特别行政区政府管治团队在行政长官带领下，加强跨领域跨部门协调合作，切实提高行政效率，将继续交出亮丽成绩单。

七、正确处理法律清理与法治建设的关系

2014年10月23日，习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上指出：“坚定不移推进法治领域改革，坚决破除束缚全面推进依法治国的体制障碍。”为使澳门顺利回归祖国和平稳过渡，《澳门基本法》第8条规定，澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除同《澳门基本法》相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其他有关机关依照法定程序作出修改者外，予以保留。第145条又规定，澳门特别行政区成立时，澳门原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同本法抵触者外，采用为澳门特别行政区法律，如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定和法定程序修改或停止生效。因此，随着澳门回归和基本法生效实施，回归之前制定的法律法规，不抵触基本法的都可以转化为澳门特别行政区的法律。面对不同法律制度以及不同法律文化的差异，“一国两制”展示了尊重、开放和包容的态度，为世界法治文明的多样性提供了中国的智慧、经验与思考［56］。根据《澳门特别行政区回归法》第3条的规定，采用为澳门特别行政区法规的澳门原有法律，自1999年12月20日起，在适用时，应作出必要的变更、适应、限制或例外，以符合中华人民共和国恢复对澳门行使主权后澳门的地位和基本法的有关规定。

实践中，为遵守基本法及《回归法》的规定以及实现法律本地化目标，同时因回归后澳门的政治体制和社会状况均发生相当大变化的情况，澳门特别行政区政府对在回归前公布、已经不合时宜的澳门原有法律和法令进行清理及适应化处理，推进法治领域改革。因澳门原有法律数量极其庞大，1976至1999年间颁布的法律及法令有2100多部，约4万条，因此需要分步骤展开清理工作。时任行政长官于2010年作出第345/2010号行政长官批示，对在1976年至1999年12月19日期间颁布并采用为澳门特别行政区法规的2123项法律及法令进行清理及适应化工作。首先完成的是对失效法律的确认工作。很多原有法律制定于几十年甚至上百年前，在葡萄牙都已经失效，严重脱离社会现实。澳门特别行政区于2017年颁布第11/2017号法律《确定一九七六年至一九八七年公布的若干法律及法令不生效》，2019年颁布第20/2019号法律《确定一九八八年至一九九九年公布的若干法律及法令不生效》，合计确认746项法规已被默示废止或失效，废止17项已没有存在价值的法规，从而基本确定了仍生效的法规清单。在此基础上，澳门特别行政区开展对仍生效法规的适应化及整合工作。2024年2月，澳门特别行政区行政会完成《一九七六年至一九九三年公布的若干法律及法令的适应化及整合》法律草案，该法案内容涉及204项法规；8月又完成了《一九九四年至一九九九年公布的若干法律及法令的适应化及整合》法律草案。有关法案将送交澳门特别行政区立法会审议，争取2025年获立法会通过。据澳门特别行政区行政法务司司长介绍，此两法案通过后，澳门仍生效的原有法律法令数量将大幅减少至406项，不过其中还包含一些大法典，澳门特别行政区政府将继续加快推进剩余的清理工作［57］。

在回归25周年之际，澳门再次清理已经不合时宜的原有法律，并进行适应化整合，持续完善特别行政区的法律制度，较好地落实《澳门基本法》第8条以及第145条的有关规定。经过多年不懈努力，澳门特别行政区比较彻底地清除了葡萄牙曾经实施管治的法律痕迹，真正做到“法律回归”“澳法治澳”。澳门自回归祖国以来，一直将宪法和基本法视作自身的宪制基础，并将维护宪法和基本法作为法治建设的重要法宝［58］，通过法律清理，澳门逐渐形成以宪法和基本法为核心，以继续保留并经修改的五大法典以及众多经过清理和修订后继续使用的法律，还有回归后新制定的一大批法律为主干的本地法律体系［59］。法律所调整的社会关系涵盖了各个领域。这是澳门法治建设的一项重大成果，澳门回归以来一直坚定不移推进法治领域改革，完善法规体系，以良法保善治［60］，为依法治澳打下了坚实基础［61］。

八、正确处理社会稳定与经济发展的关系

2019年12月20日，习近平在庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼上指出：“澳门回归祖国20年来，社会保持稳定和谐，多元文化交相辉映。回归前治安不靖的状况得到迅速扭转，澳门成为世界最安全的城市之一。政府和市民、不同界别、不同族群保持密切沟通，社会各界理性表达各种诉求，形成良好协调机制。”［1］

《澳门基本法》序言第二段指出，“为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展”，国家决定实行“一国两制”。可见，保持社会稳定和促进经济发展是基本法确定的基本原则，而实现这一目标最根本的方法是实行“一国两制”［62］。回归前，澳门社会治安混乱，黑社会势力猖獗，恶性犯罪频发，影响居民的生命和财产安全，经济亦处于低迷，有待复苏和发展。因此，在《澳门基本法》起草过程中，考虑到澳门当时的社会治安和经济发展与香港情况不完全相同，并没有照搬《香港基本法》“保持香港的繁荣和稳定”的写法［60］，将其改为“有利于澳门的社会稳定和经济发展”［63］，但“繁荣和稳定”作为“一国两制”的初心不会改变［64］。

回归初期，澳门居民对特别行政区政府能否解决治安问题抱持观望态度，但在中央政府强有力的支持下，一举扭转局势。澳门特别行政区政府不仅在人员、物资上给予保安部门大力支持，而且通过了《有组织犯罪法》《内部保安纲要法》等法律，加强了对有组织犯罪集团的监控、预防和打击，完善了澳门内部的保安体系［65］。《澳门基本法》未明确规定中央在澳门驻军问题，在澳门市民的一再强烈要求下，1999年，全国人大常委会制定了《澳门特别行政区驻军法》。该法第3条规定：“澳门驻军不干预澳门特别行政区的地方事务。澳门特别行政区政府在必要时，可以向中央人民政府请求澳门驻军协助维持社会治安和救助灾害。”首任澳门特别行政区保安司司长张国华指出，虽然解放军驻澳部队从未实际履行治安执法职能，但其“威武之师”的形象对犯罪分子起到了心理震慑作用。在中央和特别行政区共同努力下，澳门警方连续多年把精力重点投入到打击黑社会犯罪、绑架及纵火等恶性犯罪上，顺利解决了治安不靖的问题，还创造了位列国际上最安全城市之一的佳话。其中，本地区的绑架案件从1999年的24宗变为连续8年零案发。

回归前，澳门经济连续多年负增长。回归后，通过实施相应的经济转型措施和产业结构调整策略，确立了以博彩旅游业为支柱，同时推动经济适度多元的发展策略。澳门本地生产总值（GDP）从1999年至2023年实现了数倍提升。2023年澳门GDP达到3794.8亿澳门元，自1999年以来年均增长4.9%；人均GDP为55.9万澳门元，年均增长2.9%。国际货币基金组织2024年3月预测，澳门2024年全年经济实质增长13.9%，优于全球绝大部分国家和地区，并预计将于2025年恢复至疫情前水平。《环球金融》杂志2024年5月公布的数据显示，在2024年全球最富有国家或地区排名中，澳门排名第二。澳门经济保持有序增长，居民的就业状况也得到了明显改善，失业率由1999年的6.3%持续下降至2024年第一季度的2.1%。旅游业稳定发展，访澳旅客由1999年的744万人次增长至2023年的2821.3万人次。

澳门回归祖国25年来，与内地互利合作、共同发展，以自身所长服务国家所需，为促进区域协调发展、推动国家改革开放和现代化建设作出贡献，在深度融入国家发展大局中实现澳门更大更好发展。澳门全面参与和助力“一带一路”建设，积极参与粤港澳大湾区建设，切实加强“一中心、一平台、一基地”建设，大力推进横琴粤澳深度合作区建设，巩固和拓展与葡语国家的合作和联系，以更大作为推进经济适度多元发展，不断增强澳门畅通国内大循环和联通国内国际双循环的功能。澳门居民亦从政府推出的现金分享计划、医疗补贴计划、住宅单位电费补贴计划、持续进修发展计划、15年免费教育、双层社保制度等惠民措施中，分享到澳门经济发展的成果。面对居民置业难的问题且受限于澳门土地稀缺的困扰，澳门特别行政区政府适时把握横琴粤澳深度合作区建设的机遇，在横琴兴建“澳门新街坊”项目，积极解决居民上楼难的问题。

回归25年来，澳门善于利用“一国两制”这一最大的制度优势，积极融入国家发展大局，促进经济持续适度多元发展，并善用财政收入改善民生，让澳门居民能够分享到经济发展的红利，感受到安居乐业的幸福感，社会长期保持和谐稳定，被评为国际上最安全城市和全球最富有地区之一。未来，澳门特别行政区着力提升治理效能，“要把依法治理和担当作为结合起来，适应经济社会发展要求，完善各项体制机制和法律法规，深入推进公共行政改革，完善组织架构，革新管治理念，改进管治方式，强化宏观统筹，建设高效、有为的服务型政府，激发社会蕴藏的巨大活力和发展潜力”［3］。

澳门回归25年来，在中央和祖国内地的大力支持下，澳门特别行政区政府和社会各界接续奋斗，具有澳门特色的“一国两制”实践取得举世公认的成功。习近平指出：“澳门回归祖国以来取得的辉煌成就向世人证明，‘一国两制’具有显着制度优势和强大生命力，是保持香港、澳门长期繁荣稳定的好制度，是服务强国建设、民族复兴伟业的好制度，是实现不同社会制度和平共处、合作共赢的好制度，必须长期坚持。”［3］《宪法》和《澳门基本法》确立的特别行政区宪制秩序牢固树立，澳门各项事业全面进步，国际影响力显着提升。澳门之所以能谱写“一国两制”成功实践的华彩篇章，根本在于始终坚定“一国两制”制度自信，始终准确把握“一国两制”正确方向，始终强化“一国两制”使命担当，始终筑牢“一国两制”社会政治基础。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出系统部署，强调要发挥“一国两制”制度优势，健全香港、澳门在国家对外开放中更好发挥作用机制。这为澳门砥砺奋进、阔步向前指明了方向，提供了新的历史机遇。澳门特色“一国两制”成功实践的经验不仅对推进“一国两制”未来在港澳继续实践具有参考价值，对于采用“一国两制”方式，最终实现祖国的和平统一也具有重要的指导意义［12］。“一国两制”伟大构想和成功实践，既给人类社会解决矛盾和冲突提供了科学方法和有效路径，也向世界展现了中国特色社会主义大国政治非凡的品质和特色［66］。

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焦洪昌，中国政法大学法学院教授、博士研究生导师，国务院参事。

何智伟，中国政法大学法学院博士研究生。

引用格式：焦洪昌，何智伟．澳门特色“一国两制”成功实践的八大经验［J］．统一战线学研究，2025（1）：

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