张明军 李天云：中国协商民主机制的内容体系与健全路径

文章摘要：协商民主机制是协商民主各要素按照一定规律配置、连接、互相影响发挥作用的结构关系和运行方式。主体互动机制、价值引领机制、程序运作机制、资源保障机制和技术发展机制构成中国协商民主机制体系的主要内容。推进协商民主机制建设应立足实践方位，遵循科学恰适的改革发展取向，克服协商民主机制发展运行中存在的碎片化、形式化、褊狭化、低制度化困境。在进一步全面深化改革中健全优化协商民主，机制，要坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，发挥制度化、规范化、程序化的挈领作用，以系统集成的机制建设统筹完善协商民主体系，营造全面发展的优质生态，更好发挥数智技术效应。

关键词：全面深化改革；协商民主；协商民主机制；全过程人民民主

一、问题的提出

协商是民主不可或缺的要素，“协商民主在未来有潜力向着人民民主的理想目标不断演进”。从制度层面赋予协商民主战略性意义，显示出中国民主的发展重心与实践智慧。

作为民主研究的重要议题，协商民主在中国引发了广泛关注和持续讨论。一是适用论。协商民主理论20世纪后期在西方兴起，并越发深入、普遍地与政治实践联系在一起，吸引了哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯等着名学者的研讨。受此影响，陈家刚、陈剩勇、卢瑾等学者围绕西方协商民主理论引介及其本土适用性展开分析，以期为中国民主政治发展提供鉴启。二是起源论。面对西方协商民主理论的流播扩张，为护持话语权，林尚立等学者选择拉长历史镜头、以中国为观照发掘协商民主的历史起源与本土传统。三是比较论。基于考察辩证，高建、夏志强等学者认为，尽管中西协商民主确有一些共性特征，但之间的实质差异需在比较中予以辨识和澄明。四是优势论。随着比较研究的深入，王炳权、王红艳等学者对中国发展协商民主的多维比较优势特别是制度优势进行理论揭示。五是定位论。从作为一种重要民主形式被肯定到确立为一项民主制度，协商民主已成为中国民主政治发展的着力点，张贤明、包心鉴等学者指出，当下应将协商民主置于全过程人民民主框架下理解其价值定位和制度定位。六是历程论。协商民主成为显学之后，每到重要历史节点，如新中国成立70周年、中国共产党成立100周年等，均涌现出回溯分析协商民主演进历程和经验的理论成果。七是类型论。协商民主在不同的层级、渠道、领域衍生出差异化的实践形态，基层协商民主、政协协商民主、民生领域协商民主是理论关注的重点。八是发展论。根据政治进程、环境变化、政策迭代，陈家刚、张明军等学者认为，发展协商民主要自觉落实全过程人民民主重大理念，积极运用数字技术创新优化协商民主。

当前，协商民主研究进入细化深化发展阶段，协商民主机制成为新的理论生长点，并在以下方面有所推进：一是从微观层面、具体环节考察协商民主机制，如具体分析全国政协全体会议中的“大会发言”机制，协商运行的“偏好转换、协商终止与意见聚合”机制，协商民主中的“代表机制”等；二是分析协商民主机制与技术等要素的互动关系，如数字技术驱动民意表达机制、协商参与机制、信息获取机制和民主问责机制的变革；三是对党的二十届三中全会提出的协商民主机制的理论阐释，如许耀桐指出要“完善政协与党委、人大、政府部门的对接机制和定期协商机制”，宋雄伟则聚焦“完善各种协商渠道协同配合机制”等。此类研究处于起步阶段，尚需持续拓展深化。

党的二十届三中全会提出“健全协商民主机制”，表明我们需要进一步加强对协商民主机制建设的关注与理论解读。继续推进协商民主机制研究，应正视既存的两点不足：一是过于偏重微观层面、具体环节的机制分析，缺乏对协商民主机制内容构成的宏观、整体把握；二是阐释“健全协商民主机制”存在的问题意识乏深、理论视野拓展不足。而解决该问题的首要前提是准确把握机制和协商民主机制的含义。关于何为机制，相关争辩还在持续，由此产生了不同的理解进路。回到词源学层面，机制是指“有机体的构造、功能和相互关系”，“一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。虽然关于机制的内涵界定还未形成一致的理论共识，但现代社会科学通常将机制理解为事物运动中各相关因素有一定向度的、相互衔接的作用联系。因此，在对协商民主机制展开研究的过程中，无论对机制作何种解读，都应以词源意义为本。协商民主机制就是协商民主各要素按照一定规律配置、连接、互相影响发挥作用的结构关系和运行方式。协商民主作为一个有机体或者系统是由不同的要素构成的，所以各要素如何配置、如何连接、如何互相影响发挥作用，构成了协商民主机制的内容。

二、中国协商民主机制体系的内容构成

从宏观、整体层面以学理化方式对协商民主各要素如何配置、如何连接、如何互相影响发挥作用所形成的机制进行识别、提炼和归纳发现，主体互动机制、价值引领机制、程序运作机制、资源保障机制和技术发展机制构成中国协商民主机制体系的主要内容。

（一）协商民主主体互动机制

人民在国家制度中的位置和作用差异，塑造出不同的民主实践形态。“自然生长的原始民主是氏族成员共有共享的平等民主，奴隶社会的城邦民主是公民资格身份限定的公民民主，近代资产阶级民主是少数精英群体偏向的有限民主”。历史发展的经验表明，民主的主体迥异在展示民主价值取向、效能优劣的同时，彰显了民主形态的区别。作为现代民主的新形态，中国社会主义协商民主坚持党的领导和人民主体地位，“党领导人民”的主体结构、以渠道为标识的主体分置、以利益为半径的主体参与构成协商民主主体互动机制。

一是“党领导人民”的主体结构。在现代民主进程中，政党是连接、整合多元异质主体的关键组织化力量。随着中国社会中心力量“从士大夫到近代军队，再由近代军队到政党”的转换，一盘散沙式的多元异质主体经由中国共产党的系统化政治整合形成人民，人民命题在政党中心的现代政治模式中获得解答：人民是中国共产党与广大群众有机结合而成的政治共同体，中国共产党是中国人民的先锋队，发展社会主义民主政治必须坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。政党中心的现代政治模式塑造了“党领导人民”的协商主体结构。在“党领导人民”的协商主体结构中，中国共产党是协商民主的领导者、组织者、推动者，协商民主是实现党的领导和人民当家作主的重要方式，党的领导是人民群众协商互动的政治保障，基于利益诉求的协商参与主体、基于协商需求的专业支持主体和基于职责层面的协商工作主体构成协商主体的基本类型。“党领导人民”作为协商主体结构关系的机制化表达，蕴含协商民主发展的领导优势、主体优势与协作优势，可以促进“精英治国和公民参与相结合”，牵引调动国家权力机构、政府组织、民主党派、人民团体、社会各界人士等协商主体基于制度化协商平台参与民主实践，实现深度协商互动、意见充分表达，形成政党主导推动、人民主体推动、党与人民协作推动的合力效应，强化协商民主的主体基础。

二是以渠道为标识的主体分置。有效对接和回应不同协商主体是进行主体分置的目标所在。经由有序拓展协商渠道，以协商渠道为载体标划协商场域、界定协商功能、界分协商内容，合理分置、及时回应、精准对接不同协商主体，加强各种协商渠道协同配合，协商民主以渠道为标识实现了不同主体的分置与分流。随着政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等七大协商渠道持续发育、统筹推进，我国逐步构建了程序合理、环节完整的协商民主体系和分布广泛、类型丰富的协商制度化平台，以渠道为标识进行主体分置的相关制度机制趋于成熟定型，在运行上更加科学有效。相较而言，在西方，民众因囿于渠道堵塞阻滞而选择以加入或脱离次级集体的方式来进行利益表达，形成多元利益集团，利益集团之间的力量抗衡与利益争夺扩大社会裂痕，埋下了政治极化和民粹主义的隐患。与之不同，我国在发展民主政治进程中不断完善协商民主体系，丰富协商方式，以七大协商渠道推进主体分置，注重优化人民政协界别设置并按界别特点开展经常性活动，通过人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民，为人民群众表达利益诉求、参与民主实践提供了顺畅渠道，不同协商渠道根据自身特点和实际需要持续构建和完善人民利益诉求表达回应程序。

三是以利益为半径的主体参与。人的利益源于人的需要，人的需要构成一切政治活动的基源性动力。“政治本质上是一种利益现象”，利益关系是政治关系的基础。民主是一种协调和处理利益关系的政治装置，利益关系运作状态是衡量民主质效的关键标准。我国在协商民主实践中对涉及人民利益的事情特别是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行广泛协商、真实协商、深度协商，以协商式参与和协商式决策体现人民利益和愿望，致力于解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，形成了利益辐射半径下的主体参与机制：“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”因此，协商所涉及的利益半径的大小可以形成不同规模的利益范围并塑造出各式各样的协商单元，党和国家根据利益辐射半径健全协商主体认定机制，明确和框定协商主体范围，识别和调动与协商议题存在利益关联的主体，进而确定组织实施协商的工作主体和相关的专业支持主体，构筑以利益为基础的协商式参与单元，有效撬动多元主体积极主动、广泛持续地参与协商，为有序扩大政治参与提供了机制保障。

（二）协商民主价值引领机制

“人类活动蕴含着显着的价值追求”，民主是全人类的共同价值。民主在深层逻辑上是一个价值命题，价值引领机制是民主发展运行中具有本质规定性和导向性的关键机制之一。中国社会主义协商民主坚持人民逻辑，以人民为中心的价值取向、以协商为核心的价值整合、以共识为导向的价值塑造构成协商民主价值引领机制。

一是以人民为中心的价值取向。代表何种阶级、阶层的利益，服务于何种群体？是民主必须予以回答的价值命题。中国协商民主的本质属性是社会主义，价值逻辑就是人民逻辑。协商于民、协商为民，形成了以人民为中心的价值取向：人民既是协商民主模式的设计者、协商民主渠道的开拓者、协商民主手段的创新者，亦是协商民主权利的享受者、协商民主过程的实践者和协商民主绩效的受益者。以人民为中心作为协商民主的价值，引领统合人民意志、人民权益、人民需求、人民参与、人民协商、人民抉择、人民满意等价值内容，形成人民价值谱系。以人民价值谱系为底蕴，坚持协商问情于民、协商问道于民、协商问需于民、协商问计于民、协商问力于民、协商问绩于民，采用丰富多样的协商形式激活和调动人民群众积极性、主动性、创造性，可以把人民当家作主具体地、现实地体现到国家政治生活和社会生活各方面，有力提升协商民主效能。

二是以协商为核心的价值整合。选举民主以选票为中心进行价值偏好加总，“多数决”的数量逻辑可能造成代表性断裂，因价值整合乏力而遭受诘疑；协商民主以话语为中心进行偏好转换，倾听、吸纳、整合、回应民意，在达成“共识”和趋近“公意”目标方面具有独特优势。协商是社会主义协商民主制度的核心价值，把选举民主与协商民主有机结合，寓协商于选举之中，把协商深深嵌入中国民主政治全过程，形成了以协商为核心的价值整合机制：“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”协商是多元价值的融汇载体和整合中枢，公共性、广泛性、互动性、共识性是协商的内在要求，尊重理念、理性思维、平等意识、包容观念、合作精神是协商的基本要件。协商质量的高低事关协商民主在国家政治生活和社会生活中的实践效能。以协商为核心进行价值整合，推动不同价值合理排序、兼容共生，防范价值整合不足或过度而造成对民主运行质量的损害，强化民意代表性和向心力，使民意得到最大限度的汇聚和整合，可以避免因价值离散、破碎、撕裂而形成社会裂痕、加剧政治极化、滋生民粹主义，深层持久地促进社会团结、稳定与和谐。

三是以共识为导向的价值塑造。民心是最大的政治，人心向背事关民主兴衰。我国坚持协商于决策之前和决策实施之中，以依法协商、平等协商、广泛协商、有序协商、真实协商、深度协商等方式识民心、顺民心、聚民心，致力于“以发展消解社会思潮的存在基础，以社会主义主流价值观引领多元社会思潮的发展”，以集体价值塑造涵化个人价值，消解对抗性、破坏性价值，吸纳团结性、建设性价值，防范价值分化、割裂、异化，基于对多元价值的统合协调广泛凝聚共识，找到最大公约数，形成了以共识为导向的价值塑造机制。作为协商民主价值引领机制的重要构件，以共识为导向的价值塑造机制表现出包容性、参与性、协作性、共识构建性和合作性等决策内涵和参与原则，其基于价值取向和价值整合推进价值塑造，有效反映民情、顺乎民意，发扬民主、集思广益，统一思想、增进合力，实现商以求同、求同化异、和而不同，巩固已有共识、增进新的共识、塑造全局共识，有利于牵引协商民主迈向高水平、高品质和高绩效的共识民主，切实为党领导人民治国理政厚植价值根基和思想政治基础。

（三）协商民主程序运作机制

民主程序作为按照一定逻辑和规则构成的民主环节与程式，调控民主过程的运行节奏，维持民主活动组织开展秩序，铺就抵达民主价值目标的轨道。中国社会主义协商民主致力于规范和完善协商程序，从“事”出发的议题建构、效能导向的过程把控、闭环集成的成果转化构成协商民主程序运作机制。

一是从“事”出发的议题建构。议题是人民意愿的集合，议题建构作为民主程序的起点，反映对特定公共问题治理的偏好程度。协商民主的议题对象是“事”，“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”正因“有事”“遇事”“做事”，故而需要协商“议事”“治事”“成事”；“事”是发起和推进协商的缘由，“议事”“治事”“成事”是协商民主的目标指向。明确协商什么，关键在于锚定需要解决的问题，从“事”出发确定协商内容，提出、筛选和设定协商议题。从范围来看，协商议题涵盖了“涉及全国各族人民利益的事情”“涉及一个地方人民群众利益的事情”“涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情”“涉及基层群众利益的事情”；从类型来看，民生之事、治理之事、发展之事、改革之事等均是协商议题的内容；从周期来看，根据“事”的时间跨度和频次等规律性特征，又有月度、季度、年度等不同协商议题。党和国家在协商民主实践中聚焦人民需要解决的“急难愁盼”问题，以办成办好群众的“操心事、烦心事、揪心事”为着力点启动和推进协商，规范和拓展协商内容，依循“围绕中心、服务大局、发展为要、民生为大”的原则，根据实际需要设置协商议题，形成了从“事”出发的协商议题建构机制。

二是效能导向的过程把控。依法有序组织、规范、引导人民群众开展协商是协商民主程序的关键。在协商民主实践中，党领导人民严格落实有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵的基本原则，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求组织开展协商，推进制定协商计划、明确协商内容、确定协商人员、开展协商活动等环节前后相衔、有机联动，发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用，“更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”，改进优化协商质量和效率，形成了效能导向的过程把控机制。效能导向的过程把控机制旨在充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党的领导贯穿于协商活动全过程，引领各级党组织和广大党员干部切实成为协商活动的组织者、促进者、实践者，为协商活动的有效开展营造良好氛围和条件，让协商民主效能在党的领导下得以持续提升。党和国家将效能导向的协商活动开展原则贯穿于各协商渠道和形式之中，依据不同协商形式与渠道的特点和实际需要进行细化、创新和调适协商组织活动要求，既从总体上把控协商活动组织开展的规范性、调适性、稳定性，又差异化地提升了协商活动的场景契合性和过程有效性。

三是闭环集成的成果转化。协商成果转化是协商民主程序的重要环节。协商成果的有效生成转化要求以闭环运作、系统集成的方式消除协商程序存在的局部空转和成果损耗问题。协商民主程序的展开是多主体在各渠道、各环节、各方面进行交互的过程，由此决定了协商成果具有覆盖广泛性、分布零散性、形式多样性、生成持续性、内容累积性等特征，必须由环节贯通、汇聚整合、分类加工、有效落实、结果反馈等才能将协商成果切实转化为协商效能，推动人民意愿从“充分表达”转进到“有效实现”，持续实现协商民主效能的帕累托改进，趋近“善始善终”的理想目标。中国共产党尊重人民主体地位和首创精神，贯彻落实群众路线，构建传达民情、反映民意、汇聚民智的公众参与机制和透明决策机制，将协商贯穿决策过程，着力于构建协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，鼓励不同主体发挥各自专长和决策咨询专业优势，在协商式参与和协商式决策中“讲真话、建诤言、献良策”，做好协商意见汇总分析、研究办理、精选汇报、交办落实工作，持续建设和完善协商成果采纳、落实和反馈机制，从制度机制上保障协商成果有效落地。闭环集成的成果转化机制通过广泛汇聚人民智慧与力量，把人民的理性智慧集成内化为民主装备，将协商成果运用于决策过程和治理实践，以最大限度地实现科学民主决策与治理，使协商民主“从‘意见为本的民主’转变为‘知识为本的民主’”，跃升为自带智慧的民主，从而促进政治智慧的增长。

（四）协商民主资源保障机制

资源是民主发展运行的基础条件，协商民主的良性发展和顺畅运行离不开丰裕优质的资源支撑和保障。中国社会主义协商民主注重夯实资源基础，渐进改善的物质资源供给与调适发展的软性资源建设构成协商民主资源保障机制。

一是渐进改善的物质资源供给。“民主形式和制度决定于社会经济基础”，社会经济条件的改善是民主质效提升的现实基础。改革开放以来，中国共产党正确把握民主与发展的关系，坚持以经济建设为中心，把发展作为第一要务，强调发展才是硬道理，推进经济发展与民主建设有机联动、互促共进，紧密结合经济社会发展情况推进民主，克服离开发展空谈民主尤其是选举民主的弊端，务实理性地发展协商民主，发挥协商民主在保障和支持人民当家作主中的重要作用，充分激活和调动人民投身经济社会发展的积极性、主动性、创造性，创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。协商民主是契合中国社会经济条件的民主路径选择，是中国社会经济发展供给协商民主所需的物质基础，促进人民群众生活条件和民生福祉的改善，确保协商活动开展的财政支持、经费保障、场地空间、运行工具等不断优化提升。我国发展协商民主既不好高骛远，也不急于求成，而是基于物质条件的现实规定性渐进推进、稳中求进，根据社会经济发展情况动态、持续地改善协商民主的物质条件，稳健推进“社会建设与民生支出的崛起”，优化协商民主发展运行的财政保障和工作经费支持，为协商民主奠定物质基础。

二是调适发展的软性资源建设。在物质条件的基础上，我国在协商民主实践中还十分重视思想文化、民主能力等软性资源建设，并不断推进其调适发展。其一，协商民主植根于中华民族长期形成的天下为公、和合之道、求同存异、兼容并蓄、敬德保民、君舟民水、言谏抗议、协商讲理的优秀政治文化土壤，优秀传统文化的创造性转化、创新性发展为协商民主发展供给丰富文化资源。其二，推动马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，坚持以我为主、为我所用原则吸收借鉴域外民主思想特别是协商民主理论的有益成分，为协商民主发展供给坚实的思想理论资源。其三，中国共产党人对协商民主进行探索创新形成的一系列具有理论原创性、政治引领性、实践指导性的思想观点举措要求，为全面发展协商民主提供了科学的理论指引。其四，党领导人民发挥协商民主与社会政治生活深度融合的实践优势，扩大人民有序政治参与，适时吸纳和开发新经济组织、新社会组织和新就业群体等主体力量，扩增协商主体范围和代表性，迈向更为平等、广泛、积极的协商式参与新格局，为协商民主发展累积实践技艺和社会资本。

（五）协商民主技术发展机制

随着新科技革命加速推进，技术日新月异并跃升为协商民主的关键变量。中国社会主义协商民主着力于改进优化协商技术，持续迭代的技术创新与数智牵引的技术使能构成协商民主技术发展机制。

一是持续迭代的技术创新。协商民主技术是一套关于协商的知识、程序和技术操作体系，是内蕴协商价值原则和追求的工具理性。协商民主的实践操作需要解决复杂的技术问题，找到有效实现协商民主价值与原则的科学可靠的方法和手段。“在任何一个现实中的国家里，让所有的人民都来当家作主，这可以成为一个原则，但在技术上却解决不了其实现的问题。”为破除民主手段、工具的制约，党领导人民不断发展协商民主所需的知识、程序和技术操作体系，与时俱进创新和改进协商民主技术，积极探索网络协商、远程协商等新形式，不断优化协商活动开展、运作的交互方式，以政务服务便民热线、人民网“领导留言板”、网络民意调查、在线信访平台、“接诉即办”平台、数字民意直通车等各式各样的技术运用形式，促进数实融合的场域拓展和纵横贯通的信息流通，打破低技术化情境下民意表达、政治参与、信息获取的路径依赖，有效提升协商的开放性、互动性、包容性、平等性、持续性，克服和解决协商民主的成本难题、规模限度、信息不对称问题。同时，有效防止协商民主僵化滞后，确保协商民主技术适应外部技术环境与技术创新节奏，实现技术进步与民主进阶同频共振。

二是数智牵引的技术使能。随着以数智技术为代表的新科技革命加速演进，党和国家不仅像过去一样继续利用技术赋能提升协商民主效率，而且积极借助“大智移云”等数智化程度更高的新兴技术，致力于全方位、整体性创新协商民主形式和内容，为人民群众创造新的公共价值，超越“技术赋能”，走向数智牵引的技术使能。“数智技术是数字化和智能化的有机融合，可以理解为‘数字化＋智能化’，是在数字化基础上融合应用机器学习、人工智能等智能技术的过程。”数智技术运用扩散使得协商环境和协商主体行为不断变化，技术在协商民主中的作用经由局部改进、内部集成、外部联动、流程再造的赋能增效作用转向重塑协商网络生态、重新定义协商民主、重构协商民主界面、共创协商民主新价值的使能创新，由此实现从“改进流程、提升效率”的技术赋能机制到“创新模式、创造价值”的技术使能机制的跃升。当下，技术已不仅仅是协商民主的一般资源或部件，而是具有方向引领和形态革新作用的关键变量。数智技术广泛运用推动协商民主技术新陈代谢，极大提升信息获取便捷性、信息交互的时效性、信息整合的全面性，逐步生成和构建出一个与线下协商场域融合互嵌、联动包络的线上网络空间，线上线下一体化的数实融合场域构成协商民主发展新的时空情境。数智牵引的技术使能机制不断优化协商民主的连接要素、时间要素和空间要素，以泛在连接效应、时间加速效应、空间延伸效应推动协商环境、情境变化发展，协商发动者、组织者、参与者的行为模式朝着适应数智化的方向调整，协商民主呈现敏捷化、平台化、集成化的创新发展趋势。

三、中国协商民主机制建设的多维检视

在进一步全面深化改革中推进协商民主机制建设需要立足实践方位，遵循科学恰适的改革发展取向，识别和解决协商民主机制发展运行中存在的碎片化、形式化、偏狭化、低制度化问题。

（一）协商民主机制建设的实践方位

协商民主发展重心随着社会主要矛盾和国家根本性议程调适转换，制度建设是主线。党的十八大以来，协商民主发展进入一个新的实践方位。党的二十届三中全会提出“健全协商民主机制”，标志着协商民主已进入以“健全机制”为重心的发展阶段。

一是协商民主的制度定位与战略意义进一步明确和提升。党的十八大首次将“协商民主”写入党的最高规格文件，在党的全国代表大会报告中“把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式”。党的十八届三中全会指出，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。党的十九大报告指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式”。党的二十大报告指出，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，要“全面发展协商民主”。在此过程中，人民政协被赋予社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的性质定位，对促进民主政治发展发挥着越发重要的作用。

二是推进协商民主广泛多层制度化发展的顶层设计强化。党的十八届三中全会启动全面深化改革，“全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容”，以顶层设计为牵引，深化全国政协机构改革，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强人民政协专门协商机构制度建设。随着全面深化改革的推进，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等一系列制度文件印发，统筹推进七大协商渠道，把协商于民、协商为民的价值理念更好转化为科学有效的制度安排和具体现实的民主实践，协商民主深深嵌入民主政治全过程，程序合理、环节完整的协商民主体系得以构建和发展。

三是全面发展协商民主是发展全过程人民民主的实践选择。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”，具有不可或缺性、广泛兼容性、深度嵌入性。全面发展协商民主的功能作用表现为：其一，可以畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，保障人民有序政治参与；其二，可以强化对权力的制约和监督，广泛形成发现和改正失误和错误的机制；其三，可以广泛达成决策和工作的最大共识，促进科学决策、民主决策和政策有效执行；其四，可以密切党同人民群众的血肉联系，广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量。“协商民主在一定程度上支撑乃至成就全过程人民民主”，将协商民主置于全过程人民民主框架中予以科学布局和重点推进，是支撑、充实和拓展全过程人民民主的基本进路。

四是健全协商民主机制成为全面发展协商民主和健全全过程人民民主制度体系的新命题。从完善协商民主体系框架到建设精细完备的协商民主机制是协商民主发展重心转换的结果。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的战略部署中，健全协商民主机制是推进协商民主制度建设、全面发展协商民主的内在要求，也是健全全过程人民民主制度体系的重要内容。以“健全机制”为重心，发挥协商民主先行示范效应和扩展带动效应，推动协商民主全过程深化、制度化发展、操作化完善，有利于全面发展协商民主，促进全过程人民民主深化发展，开创中国民主政治发展新局面。

（二）协商民主机制建设的基本遵循

在进一步全面深化改革中推进协商民主机制建设，必须严格落实全面深化改革精神，遵循科学恰适的发展取向。

一是严格落实全面深化改革精神。协商民主机制建设要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，科学运用更加注重系统集成、突出重点、改革实效的思想方法，贯彻落实坚持党的全面领导、以人民为中心、守正创新、以制度建设为主线、全面依法治国、系统观念等改革原则，助力打通阻碍生产力和生产关系、经济基础和上层建筑、社会发展和国家治理的耦合适应的梗阻、痛点，为中国式现代化凝心聚力。同时，有效落实健全全过程人民民主制度体系的改革要求，以“解决人民需要解决的问题”为问题意识，将“完整的制度程序和参与实践”作为衡量标尺，坚持“全链条、全方位、全覆盖”和“最广泛、最真实、最管用”的实践导向，推进协商民主广泛多层、制度化发展，在进一步全面深化改革中获取显着的民主效应。

二是遵循科学恰适的发展取向。第一，遵循内生性发展取向，发挥深厚协商基础支撑作用。协商民主作为一种内生政治，“它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”。协商民主机制建设必须发挥协商民主文化基础的滋养作用、理论基础的指导作用、实践基础的支撑作用、制度基础的保障作用。第二，遵循渐进式发展取向，稳健有序健全优化协商民主机制。党和国家科学制定推进政治体制改革和民主制度建设的时间表、路线图、优先序，“健全机制”是协商民主机制建设新的目标任务。坚持问题导向与目标导向相结合，推动协商民主机制渐进发展、健全优化，是协商民主机制建设的恰适路径。第三，遵循创新性发展取向，根据时代条件和环境变化推动协商民主机制调适转型。健全协商民主机制不能停滞悬搁于零敲碎打调整和碎片化修补状态，需要根据新的时代条件和环境变化作出整体性、系统性的优化调适。特别是在工业文明向数智文明转型跃迁的关键时期，抓住协商民主内涵深化与外延拓展的机遇，借助数智技术推动协商民主机制内容及其运作形态革新，才能在创新性发展中更好迈向数智协商民主。

（三）协商民主机制建设的现实困境

与进一步全面深化改革的目标要求相比，协商民主机制建设还需克服碎片化、形式化、褊狭化、低制度化等困境。

第一，碎片化：协商民主机制的体系桎梏。碎片化是指协商民主机制内容处于分割、零散、机械堆砌的状态，与协商民主机制体系化发展的目标要求存在距离。一方面，协商民主各要素之间缺乏有效整合与融会贯通，协商民主的价值尚未有效穿进主体、程序、资源、技术之中和覆盖其全部，主体与程序、资源、技术之间还存在不对应、不匹配的问题，技术在程序构建和资源开发中的应有作用和潜能发挥不足，各项机制未能按照系统集成的要求有机结合、联动运作，由此导致协商民主机制体系存在分割化、零散化、机械化的问题。另一方面，协商民主次级机制要素存在机械化堆砌、拼盘化扣接、碎片化粘连等问题，一定程度上导致协商民主机制的整体性、完整性受损。同时，协商民主机制不仅存在静态结构碎片化问题，而且在机制运行中形成动态过程碎片化，静态结构碎片化与动态过程碎片化在不同维度、不同层面上交融互构、多重嵌套，进一步导致了机制的复合碎片化桎梏，阻滞了协商民主机制的体系化发展。在进一步全面深化改革中健全协商民主机制，“零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行”，必须更加注重系统集成，推动协商民主机制体系化发展。

第二，形式化：协商民主机制的悬浮运作。使机制有效运转起来，才能切实发挥其作用和效能。协商民主机制在实践中存在“形式化”倾向，出现了悬浮运作、效果不佳问题。其一，从价值引领机制来看，一段时间以来，协商民主“‘无用论’‘麻烦论’‘走形式’”等甚嚣尘上，部分地方官员习惯于“代民作主”“为民作主”，甚至故意“绕过”协商民主程序，搞暗箱操作或形式化协商，偏离了以人民为中心的价值取向，导致协商民主的价值悬浮与实践偏离。其二，从主体互动机制来看，弱势主体“被协商”“在场的缺席”与强势主体“越权协商”“代表固化”存在张力，缺位、错位、越位使主体互动机制陷入悬浮运作困境，滋生“政治参与边缘化、政治参与消极化和政治参与无序化”等问题，偏离了依法、平等、有序协商的参与要求。其三，从程序运作机制来看，存在对群众利益诉求和建议意见等进行选择性回应、形式性回应甚至不回应等问题，协商活动组织开展不按照规定要求进行，协商成果转化落实效率不高，协商过程衔接不紧密、存在缝隙，这些都可能使协商民主陷入“只有‘协商’而没有‘民主’”的困境。其四，从资源保障机制来看，区域之间、城乡之间、人群之间的协商民主差距依然明显，物质条件、民主能力、协商文化等协商资源供需不匹配、配置效率低，统筹协调、全面发展协商民主的政策要求悬浮于实践的问题有待解决。其五，技术发展机制中也存在形式化的问题，数智技术在协商民主中的运用呈现出炫技、折腾、内卷、跟风、自嗨、冷漠、抵触等复杂特征，协商民主技术发展机制陷入低效、悬浮、失灵困境，偏离了技术采纳运用和向善发展的初衷。

第三，褊狭化：协商民主机制的拓展囿限。褊狭化是指在协商民主机制中过于偏重某些机制，而导致其他机制发展不足，机制体系存在畸轻畸重之弊，掣肘整体效能。一方面，协商民主机制体系层面存在褊狭化问题，价值引领机制发展较快，主体互动机制、程序运作机制建设稳步推进，但资源保障机制、技术发展机制还有较大提升空间，由此可能导致“木桶效应”，降低协商民主机制的整体效能。健全协商民主机制，全面发展协商民主，要着力打破褊狭化的囿限，补强短板弱项，提升协商民主机制建设的系统性、整体性、协同性。另一方面，协商民主机制的内部环节也存在褊狭化困境。例如，在主体互动机制中，“党领导人民”的主体结构有效优化，而以利益为半径的主体参与相关制度机制建设则较为缓慢。又如，在资源保障机制中，相较于渐进改善的物质资源供给，调适发展的软性资源建设在相关制度机制推进上略显缓慢。协商民主机制发展不均衡、不充分的问题不一而足。在进一步全面深化改革中推进协商民主机制建设，必须牢牢把握“全面”“健全”的要求，破除阻碍协商民主机制深化拓展的褊狭化囿限。

第四，低制度化：协商民主机制的规范困境。低制度化是指协商民主制度不完善、实施不充分，一些较为重要的机制尚未写入协商民主的制度、政策文件，协商民主机制在实践运作中刚性不足、规范约束不力。例如，关于协商主体参与，理应从制度政策层面形成一套规范标准，并在参与权利、参与程序、参与信息公开等方面作出明确规定，但基层实践中“规范性与法理性缺失”问题仍然较为突出。由于利益相关者有序参与的制度机制建设缓慢、刚性不足，“现阶段民生政策形成过程中利益相关者的参与严重缺失”。又如，协商民主技术发展机制在新科技革命驱动下已发生显着变化，党和国家也鼓励探索和开展远程协商、网络协商，并在数字中国建设整体规划等政策文件中作出了推进数字技术与政治深度融合的方向性指示，但还未从配套政策层面形成更具指导性、操作性的规定和安排。之所以协商民主实践中技术的触发效应、建构效应、催化效应、桥接效应、协同效应等未能有效发挥，很大程度上就是因为协商民主技术创新、运用过程缺乏制度规范和政策引导。跳出协商民主制度软化和低制度化运作的窠臼，提高协商民主机制的规范性、约束力，是健全优化协商民主机制的应有之义。

四、中国协商民主机制的健全优化路径

在进一步全面深化改革中健全优化协商民主机制，要坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，发挥制度化、规范化、程序化的挈领作用，以更加注重系统集成推进统筹完善协商民主体系，营造全面发展的优质生态，更好发挥数智技术效应。

（一）坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合

健全优化协商民主机制应“坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合”，以党的领导为根本保证，把统一战线作为重要依托，落实协商民主发展要求。

一是以党的领导为根本保证。党的领导“是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义的最大优势”，健全优化协商民主机制要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化党组织的秩序保障、方向指引、制度供给、实践示范等功能，确保协商民主机制建设具备优良秩序保障，沿着正确政治方向前进，具有显着制度优势支撑，在党内协商、党际协商等领域形成典型示范。

二是把统一战线作为重要依托。健全优化协商民主机制，要坚持围绕中心、服务大局推进统一战线工作，发挥人民政协作为统一战线组织和专门协商机构作用，将“同心同向的政治优势、凝心聚力的团结优势、平等协商的民主优势、人才荟萃的智力优势、协调关系的功能优势、联系广泛的界别优势”转化为主体互动机制、价值引领机制、程序运作机制、资源保障机制的建设效能，以大统战格局进一步凝聚人心、汇聚力量，为全面发展协商民主巩固基础、供给动力。

三是落实协商民主发展要求。锚定全面发展协商民主目标，加强和改进人民政协工作，推进协商民主各渠道、各方面、各环节有效协同、形成合力。在协商民主机制体系框架中理顺关系，固根基、扬优势、补短板、强弱项，克服协商民主机制碎片化、形式化、褊狭化、低制度化的现实滞碍，对偏离和阻滞机制有效运作的协商要素予以重新配置、连接、协调或清理，将衔接不畅、杂乱无章的机制内容按照科学合理、顺畅有效的要求进行体系化整合，一体推进协商民主机制建设，全面充实、支撑和深化发展协商民主。

（二）以制度化、规范化、程序化挈领协商民主机制

健全优化协商民主机制应坚持以制度建设为主线夯实协商民主机制根基，沿着制度化、规范化、程序化路径持续推进协商民主机制建设。

一是坚持以制度建设为主线夯实协商民主机制根基。协商民主制度诞生于中国特色社会主义的制度母体，建基于根本制度、基本制度、重要制度构成的制度体系。健全优化协商民主机制，要坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，统筹破立并举、先立后破，坚持和完善党的领导制度体系，筑牢人民代表大会制度，贯彻落实民主集中制原则，完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，创新中国特色社会主义行政体制等重要制度，于根本制度、基本制度、重要制度构成的制度体系中创新推进协商民主制度建设，提高协商民主制度的科学性、规范性与约束力，夯实协商民主机制的制度根基。

二是沿着制度化、规范化、程序化路径持续推进协商民主机制建设。党的二十大报告指出，全面发展协商民主要“加强制度化、规范化、程序化等功能建设”，并将“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”作为未来五年全面建设社会主义现代化国家的主要任务目标之一。健全优化协商民主机制，推动协商民主行稳致远、全面发展，必须坚持制度化、规范化、程序化的规制和引领路径。一方面，根据实际情况和发展需要制定协商民主制度化、规范化、程序化发展的项目清单，在协商民主实践中优化和完善制度规则、工作规范、程序规定。另一方面，可以聚焦不同协商渠道、不同协商层级、不同协商场景，围绕“以制度化、规范化、程序化引领健全协商民主机制”为核心进行试点，形成探索创新撬动、典型示范带动、顶层设计驱动、学习扩散联动的良性循环。

（三）以系统集成的机制建设统筹完善协商民主体系

健全优化协商民主机制要坚持系统观念，更加注重系统集成，统筹完善协商民主体系。

一是发挥政协协商民主机制系统集成建设示范引领作用。一方面，要加强人民政协专门协商机构建设，以更好发挥人民政协政治协商、民主监督、参政议政功能为导向，加强政协协商与党委、人大、政府工作顺畅有效衔接机制建设，运用提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等丰富协商方式、拓展协商平台，健全优化深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制，推进协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，把协商民主的原则理念贯穿于履行职能全过程。另一方面，进一步加强人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设，牵引专门协商机构向基层有效延伸、精准介入，推动协商工作重心下沉，引领乡镇街道、社区、企事业单位等开展协商，立足于基层场域完善人民政协民主监督机制，结合基层实际搭建对话交流、恳谈沟通平台，完善协商成果采纳、落实、反馈机制。人民政协是协商民主的基座型平台，突出政协协商民主专业性、常态化、高质量的示范引领作用，聚焦政协协商推进协商民主主体互动机制、价值引领机制、程序运作机制、资源保障机制和技术发展机制系统优化、集成发展，有利于以“枢纽效应”和“示范效应”激活、撬动其他协商渠道的机制建设。

二是紧扣统筹完善协商民主体系推进各渠道机制建设更加系统集成。一方面，要根据各协商渠道的优势特点和实际需要，突出协商民主机制建设重点，基于不同协商渠道的规则和具体情况统筹推进主体互动机制、价值引领机制、程序运作机制、资源保障机制、技术发展机制，使各项机制朝着更加充分、平衡、协调的方向精细化、联动化发展，在渠道内部实现协商民主机制系统集成，更好发挥各自独特作用。另一方面，进一步加强协商渠道协同配合机制建设，健全完善制度化协商平台，以人民政协促进各平台联通整合，促进各项机制在不同协商渠道之间联通衔接、协同配合，通过加强协商渠道协同配合机制在协商渠道之间形成更加系统集成的协商民主机制体系，确保各协商渠道目标一致、迸发合力，形成完整的制度程序和参与实践，推进协商民主体系有效衔接、配合、协同。

（四）以全面发展的优质生态有效涵养协商民主机制

健全优化协商民主机制要破除理论话语误导，营造良好氛围和条件，基于深度实践启蒙提升协商能力素养，以全面发展的优质生态有效涵养协商民主机制。

一是以理性的思想生态涵养协商民主机制。经由西方的理论改造和话语包装，协商民主被有意降格，并造成一种典型的误导性认知，即奉行“选举至上主义”或“唯选举主义”，认为协商民主不是真民主，或者至多是一种“弱意义”民主，发展协商民主作为实现选举民主的权宜之计，仅仅是为了过渡到选举民主。在中国，选举民主与协商民主以相互补充、相得益彰的辩证统一超越相互替代、相互否定的对立排斥，共同保证和支持人民当家作主。健全优化协商民主机制，要广泛宣传人民民主的真谛，突出全面发展协商民主的价值和功能，破除理论话语误导，消解协商“无用论”“过场论”“麻烦论”“次等论”“过渡论”等谬误，提高协商民主的认知度、内化度、接受度、认同度，以理性的思想生态有效涵养协商民主机制。

二是为健全优化协商民主机制营造良好的氛围和条件。其一，把协商全面深度嵌入民主政治全过程、各方面，形成“全党全国上下共同努力、积极探索、丰富实践”的协商民主发展格局。其二，弘扬中华民族兼容并蓄、求同存异等优良传统，恢弘中华优秀传统文化和红色革命文化中的协商意蕴，广泛倡导协商精神，形成商以求同、协以成事的蔚然之风，积极培育协商民主文化，以良好的协商文化发展生态涵养协商民主机制。其三，在党的领导下推动协商走深走实，“做到平等协商而不强加于人，有序协商而不各说各话，真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见又理性有度、合法依章的良好协商氛围”，减少观望式协商、机械式协商、象征式协商等不良现象，以高品质、高效能的运行生态涵养协商民主机制。

三是以深度实践启蒙涵养协商民主机制。其一，在政党协商、人大协商、政府协商、政协协商中提升党和国家工作人员的协商能力素养，提高公共部门体察民情、汇聚民意、服务民需、吸纳民智的专业素养和协商主体整合、协商话语塑造、协商实践引领等专业能力，引导党员干部带头践行协商民主，掌握和运用做好协商民主工作的原则、规律与方法，在协商实践中逐步消解官本位理念，切实做到集思广益、从善如流，自上而下塑造优良政治生态。其二，更加注重发挥人民团体协商、基层协商、社会组织协商在培育公众权利意识、民主意识、法治意识、责任意识等方面的作用，在深度协商互动中提升公众的参与、表达、合作、监督管理等能力素养，自下而上营造优良的协商民主生态。其三，聚焦实践抓手，将人民当家作主的“民生命题”和人民美好生活的“民主命题”相结合，发挥“民生政治参与”的实践启蒙优势，坚持以民生促民主和以民主促民生协同推进，涵育协商民主意识，提升协商能力素养，促进政治文化现代化转型，以增量累进的社会资本涵养协商民主机制。

（五）更好发挥数智技术革新优化协商民主机制效应

健全优化协商民主机制要更好发挥数智技术效应，持续推进协商民主技术发展机制和机制体系建设，从数智技术使能创新迈向数智协商民主。

一是持续推进协商民主技术发展机制和机制体系建设。一方面，推进技术发展机制适应协商民主数智化趋势，运用新兴技术改进、优化、创新协商民主的知识、程序和技术操作体系，基于信息、平台、数据和算法等构建数智协商系统，以技术赋能推动协商主体广泛参与、协商链条有机联动、协商客体拓展覆盖。另一方面，明确数智技术作为不同变量类型在协商民主机制建设中的促进效应，既要发挥数智技术作为工具变量的触发效应和作为自变量的建构效应，也要发挥数智技术作为调节变量的催化效应、作为中介变量的桥接效应、作为协变量的协同效应，以数智技术革新优化协商民主主体互动机制、价值引领机制、程序运作机制、资源保障机制，整合优化协商民主机制体系。

二是从数智技术使能创新迈向数智协商民主。要逐渐突破对数智技术的工具性理解，从技术赋能走向技术使能，重视数智技术对协商民主的“形态学意义”。数智时代“国家的实践形态呈现出新现象、新特征，诞生于工业文明时代的现代国家理论面临挑战”，协商民主理论也需要更新调适、改写重构。如果说由技术革命性突破催生的新质生产力必将带来新的生产关系，那么随着新质的经济发展、社会生活和国家治理深化推进，必然会导出“新质民主”。“未来几十年，新一轮科技革命和产业变革将同人类社会发展形成历史性交汇”，在由工业文明加速驶向数智文明的过程中人类社会正在发生深刻变迁。持续性、系统性地发挥数智技术在协商民主机制建设中的触发效应、建构效应、催化效应、桥接效应、协同效应，以数智牵引全面发展协商民主，由“技术使能”迈向数智协商民主，是推动全过程人民民主向纵深发展，丰富和发展人类政治文明新形态的应然之境。

张明军，上海交通大学国际与公共事务学院特聘教授、博士生导师；

李天云，上海交通大学国际与公共事务学院博士生。

来源：《政治学研究》2025年第1期