谭观福：为国际数字贸易规制提供中国方案

党和国家高度重视发展数字贸易，将其上升为国家战略。党的二十大报告指出，“发展数字贸易，加快建设贸易强国”。党的二十届三中全会进一步对创新发展数字贸易作出战略部署，要求在电子商务等领域主动对接国际高标准经贸规则，稳步扩大制度型开放。当前，我国在数字贸易领域具有重大的贸易利益，已经具备一定规模优势，为我国引领国际经贸规则提供了物质基础和现实需求。但我们仍需从更全面的视角来构建数字贸易规则，积极回应全球数字贸易存在的问题与挑战。

现有规则未能适应数字贸易特点

数字贸易的国际经贸规则主要包括以WTO为代表的多边贸易规则以及自由贸易协定（FTA），二者呈现出互动的态势。一方面，FTA在总体上确认了WTO规则对数字贸易的适用性，继承了WTO的基本原则和部分规则。另一方面，WTO框架下已经讨论但尚未达成共识的数字贸易议题成为FTA中的重要议题。二者之间是包容的共生关系。总体来看，数字贸易规制的国际经贸规则具有两方面特点。

一是WTO规则对数字贸易的规制较为有限。形成于前互联网时代的WTO规则尚未建立起具有前瞻性的专门的数字贸易规则，仅有一些协定涉及数字贸易的部分领域，如《服务贸易总协定》（GATS）。从WTO争端解决实践来看，只要数字贸易争端进入WTO争端解决程序，争端解决机构就会采用演化解释的方法对WTO规则作出适合当前贸易发展状况的解释，以解决相关争端。不过，WTO规则对数字贸易的规制仍然是有限的，这突出地体现在数字贸易的归类难题上。数字贸易的归类直接影响数字贸易的规则适用，进而影响各WTO成员的市场开放义务和国内规制的政策空间。但WTO现有的归类系统未能适应数字贸易的特点，无法清晰地解决数字贸易归类问题。数字贸易的归类难题包括服务贸易模式的认定、电子传输的数字产品的归类以及数字服务的归类。

或许WTO规则规制数字贸易的局限性早已被WTO成员察觉，早在1998年的WTO第二届部长级会议就通过了《全球电子商务宣言》，旨在敦促总理事会制定一个全面的工作计划以审查所有与贸易有关的电子商务问题。但是，具有探索性质的《电子商务工作计划》并未被授权进行规则制定。WTO成员在数字贸易规制的原则性问题上存在严重分歧，这也从根本上决定了《电子商务工作计划》项下的讨论无法取得实质性成果。直到2019年1月，包括中国在内的76个WTO成员发起电子商务诸边谈判，以制定数字贸易国际规则。2024年7月26日，WTO公布了初步达成的电子商务联合声明倡议文本——《电子商务协定》。该协定主体内容包括赋能电子商务、开放与电子商务、信任与电子商务、透明合作与发展、电信5个方面。不过，该协定未涉及跨境数据流动和数字产品非歧视待遇等数字贸易新议题，自由化水平相对较低。当前，《电子商务协定》的参加方正在准备将该协定纳入WTO法律框架。

二是FTA对数字贸易的规制呈现碎片化特征。WTO数字贸易规则的缺失是FTA推动数字贸易谈判的动因，FTA在构建数字贸易规制的国际法律框架中起了重要作用。FTA中的电子商务/数字贸易章节包括很多超WTO（WTO-plus）承诺，并阐明了WTO成员无法达成共识的一些议题。比较不同FTA可以发现，其中的数字贸易规则呈现出类型化的特点。比较典型的是以美国FTA为代表的美式数字贸易规则，以欧盟FTA为代表的欧式数字贸易规则，以及除美式和欧式规则以外其中一缔约方为发展中国家的FTA数字贸易规则。不同类型的数字贸易规则反映了不同国家/经济体在全球数字贸易市场中的产业利益格局差异。从长远来看，完全依赖FTA框架来规制数字贸易将加剧世界财富分配的不对称和规则的碎片化，无法促进全球范围内的跨境数据自由流动，以及数字贸易自由化的实现。

现有规则规制数字贸易面临挑战

WTO《电子商务协定》反映了WTO主要成员在数字贸易议题上达成的“最大公约数”。不过，该协定只是一个诸边协定，参加方数量有限，协定内容对数字贸易议题的回应也不够充分。在全球视野下，国际经贸规则规制数字贸易仍然面临诸多挑战。

各国在数字贸易核心议题上的分歧难以弥合，导致数字贸易国际规则的达成困难重重。数字贸易议题可大致分为贸易便利化议题和贸易自由化议题。贸易便利化议题不涉及市场开放，典型的如电子签名、电子认证、电子合同、无纸贸易等。各国在数字贸易便利化议题上的分歧较少，因为这不涉及国家主权性问题，并且在国际和国内层面这些领域已经有较为成熟的实践。贸易自由化议题强调扩大市场准入，避免国际贸易中的歧视性待遇，典型的如跨境数据流动、禁止计算设施本地化、数字产品非歧视待遇等。贸易自由化议题是数字贸易规则谈判的核心议题。不同国家之间由于在数字贸易比较优势、历史、文化、意识形态等方面存在差异，在数字贸易自由化议题上分歧巨大。这也从根本上决定了各国要达成数字贸易国际规则困难重重。

数字鸿沟制约发展中国家参与数字贸易国际规则制定。数字鸿沟是信息时代的全球性问题，发展中国家在实现数字贸易发展领域面临各自挑战。发展中国家的互联网基础设施建设以及必要的智力、人力和资本不足，也缺乏完善的数字贸易法规环境，导致数字贸易发展与治理能力欠缺。通过观察FTA规则和WTO电子商务谈判中的提案可以发现，发展中国家对数字贸易规则的谈判参与较少，而且立场保守。这导致数字贸易国际规则的制定无法充分反映发展中国家的诉求，包容性不足。《电子商务协定》为解决数字贸易的发展问题，规定了内容丰富的“发展”条款（即第20条），该条包含19款，强调加强国际努力弥合数字鸿沟，实现包容性数字经济，为发展中国家成员和最不发达国家成员提供技术援助，加强其能力建设。期待《电子商务协定》的实施可以在一定程度上弥合数字鸿沟。

单边主义干扰数字贸易国际规则的有效性。美国主导了全球数字贸易规则的制定。在前述3类FTA数字贸易规则中，美式数字贸易规则的市场开放水平最高、内容最丰富，美式数字贸易规则模板已经影响和扩散到美国FTA伙伴与其他国家签署的FTA中。美国亦积极参与WTO电子商务谈判，倡导跨境数据流动、禁止强制披露源代码、数字产品非歧视待遇等，推动数字贸易自由化。但在2023年10月，美国宣布撤回在WTO框架下对跨境数据流动、数据本地化和源代码提案的支持。美国对电子商务谈判态度消极，与其采取单边主义、贸易保护主义的做法密切相关。美国如今倾向于通过单边或双边方式解决其贸易关切。在《电子商务协定》达成后，美国亦表示目前不打算加入该协定，干扰了数字贸易国际规则的有效性。

完善数字贸易规制的中国方案

在数字贸易中，中国的跨境电商长期优势突出，因而货物贸易便利化议题成为中国对外谈判数字贸易规则的重点。中国积极参与WTO电子商务谈判，并在FTA中纳入数字贸易规则。但中国已签署的FTA未包含数字产品非歧视待遇的规定，也很少涉及跨境数据流动规则。随着近年来中国的数字产品和数字服务贸易迅速发展，尤其是数字产品海外市场优势进一步巩固，中国需要从更全面的视角来构建数字贸易规则，积极回应跨境数据流动、数字产品非歧视待遇等数字贸易自由化议题。在国际经贸规则视域下，完善数字贸易规制需要考虑如下几个方面。

第一，统筹发展与安全。数字贸易规制具有多元目标。各国在数字贸易国际规则谈判中试图解决的首要问题是产业利益的协调，但数字贸易规制还需要考虑一系列非贸易关切，如文化安全、公共道德和公共秩序、隐私保护、国家安全等。例如，如果无保留地接受数字产品非歧视待遇条款，将导致未经审查的国外网络游戏、影视、音乐等数字文化产品大量流入国内，这将对中国的文化安全和意识形态安全构成冲击。中国应加快研判网络安全、隐私保护、国家安全与数字贸易治理之间的平衡点，在开放市场的同时，坚守底线、不越红线，既能“放得开”，又能“管得住”。

第二，加强国内规制和国际规则的协调。2021年以来，中国国内数据安全领域的立法进展迅速，数字贸易国内治理不断完善。这为中国参与数字贸易国际规则谈判创造了有利条件。不过仍有一些国家指责中国的数字贸易规制措施（如互联网审查措施、对跨境数据流动的限制措施等）构成贸易壁垒。2025年3月21日，国务院办公厅发布《关于进一步加强贸易政策合规工作的意见》，要求各级政府部门在制定贸易政策过程中，严格对照WTO协定及相关附件进行评估，并回应外方合规关注。做好贸易政策合规，加强国内规制和国际规则的协调，方能为数字贸易发展营造市场化、法治化、国际化的营商环境。

第三，主动对接国际高标准经贸规则。国际高标准经贸规则是相对于WTO规则而言的。数字贸易领域的国际高标准经贸规则主要是指新近FTA中的跨境数据流动、计算设施本地化、数字产品非歧视待遇等数字贸易自由化条款。在WTO电子商务谈判中，中国尚未在这些议题上形成“进攻性”立场。但中国主动对接高标准经贸规则，围绕这些议题出台相关的国内立法，同时在自由贸易试验区、自由贸易港开展先行先试，并把成熟的经验在全国复制推广。在这方面，比较典型的实践是对跨境数据流动的监管。中国不断完善数据出境的配套措施，并为数据出境规定前置审批的例外豁免，同时在北京、天津、上海等自由贸易试验区试点数据出境负面清单管理模式，以促进跨境数据流动。

总之，完善数字贸易规制的中国方案需在统筹发展与安全、加强国内规制与国际规则协调以及主动对接国际高标准经贸规则等方面发力，秉持开放包容的理念，引领和推动构建更加公正、合理、透明的数字贸易国际规则体系，实现数字贸易的全球共赢发展。

作者：谭观福，国际法研究所助理研究员。

来源：《中国社会科学报》社科院专刊，2025年4月8日，第3版。