张峰：全面推进社会主义民主政治制度化规范化程序化

发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障，二者有紧密的内在联系。习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治的关键是把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。”（《十九大以来重要文献选编》〈下〉，中央文献出版社2023年版，第448页）党的二十大总结新时代十年伟大变革时指出，“我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路，全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进”，并提出未来五年主要目标任务之一是“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出：“聚焦发展全过程人民民主，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推动人民当家作主制度更加健全、协商民主广泛多层制度化发展、中国特色社会主义法治体系更加完善。”开创了聚焦发展全过程人民民主，全面推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的新局面。

一、进一步推进制度化，健全全过程人民民主制度体系

全面推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，目的是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。“系统完备”是推进制度化的必然要求。早在改革开放之初，邓小平就提出民主制度化命题，指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第146页）同时，邓小平也考虑了民主现代化问题，指出：“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。”（同上，第322页）习近平总书记对此高度评价：“邓小平同志反复强调制度问题，想得是很深的。他考虑的不仅是要解决好制约党和国家事业发展的体制机制弊端问题，而且是要解决好事关党和国家长治久安的制度现代化问题。”（《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第62页）《决定》提出“发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求”，清楚表明全过程人民民主就是中国现代化民主制度的根本体现。

落实邓小平1992年南方谈话提出的“再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度”的战略思想，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。由此开启了推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型的后半程，为党和国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定、国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。我们党突出制度建设这条主线，通过全面深化改革完善各方面制度，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，使中国特色社会主义制度成为具有显着优越性和强大生命力的制度，既保障了我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，也破除了“现代化＝西方化”的迷思，为人类探索建设更好社会制度提供了中国方案。以此为基础，党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的总目标：继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记提出制度化建设新要求：“完善中国特色社会主义制度是一个动态过程，必然随着实践发展而不断发展，已有制度需要不断健全，新领域新实践需要推进制度创新、填补制度空白。面对新的形势和任务，必须进一步全面深化改革，继续完善各方面制度机制，固根基、扬优势、补短板、强弱项，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”（《中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2024年版，第77页）这充分体现了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的历史主动，必将为中国式现代化提供强大动力和制度保障。

在中国特色社会主义制度和国家治理体系中，中国特色社会主义政治制度处于关键环节。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，全过程人民民主制度是中国特色社会主义政治制度的集中体现。在党的二十大提出的“全过程人民民主制度更加健全”基础上，《决定》进一步提出“健全全过程人民民主制度体系”新要求。全过程人民民主制度体系也就是人民当家作主制度体系。习近平总书记概括这一制度体系的基本构成：“我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。”（《十九大以来重要文献选编》〈下〉，中央文献出版社2023年版，第448页）因此，推进制度化建设，要坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”（同上，第449页）。人民代表大会制度是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治史上具有重大意义的全新政治制度。人民代表大会制度坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，有效保障国家治理跳出治乱兴衰历史周期率。人民代表大会涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节，本身就体现了全过程人民民主。发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，健全全过程人民民主制度体系，必须坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，保证人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。习近平总书记指出：“讲我们党、我们国家的制度优势和特点，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是很重要的一个方面。几十年的实践证明，这个制度是适合我国国情的，已植根于我国土壤，构成了中国特色社会主义制度的一个鲜明特色。”（《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第74页）健全全过程人民民主制度体系，要坚持好、发展好、完善好中国新型政党制度。着眼提升中国新型政党制度效能，完善知情明政、协商反馈机制，提高政党协商质量，健全议政建言机制，有序开展民主监督。支持民主党派加强中国特色社会主义参政党建设，做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是实行中国新型政党制度的重要政治形式和组织形式。要贯彻民主协商、平等议事的工作原则，加强思想引导，广泛凝聚共识，把一切可以团结的力量广泛团结起来，把一切可以调动的积极因素充分调动起来，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业汇聚磅礴力量。

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。我国实行民族区域自治制度，坚持各民族一律平等，既保证国家的集中统一领导，又保证少数民族的民主权利，体现了国家在民族问题上所遵守的人民民主主义和社会主义的原则。习近平总书记指出：“我们党采取民族区域自治这个新办法，既保证了国家团结统一，又实现了各民族共同当家作主。实践证明，民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用。”（同上，第151页）坚持和完善民族区域自治制度，要健全民族政策和法律法规体系，制定民族团结进步促进法。

基层群众自治制度也是我国的一项基本政治制度，包括以村民自治、居民自治为主要内容和形式的基层群众自治，以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，是发展基层民主的国家制度保障。基层民主是人民群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中直接行使民主权利，依法进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的主要形式，因而是全过程人民民主的重要体现。习近平总书记指出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权现象。”（《十八大以来重要文献选编》〈中〉，中央文献出版社2016年版，第63页）

巩固和发展最广泛的爱国统一战线，是健全全过程人民民主制度体系的重要方面。党的二十大报告提出：“人心是最大的政治，统一战线是凝聚人心、汇聚力量的强大法宝。”发展全过程人民民主从根本上说要解决人心向背问题。统战工作的本质要求是大团结大联合，解决的就是人心和力量问题。发展全过程人民民主，要服务于党的中心任务，团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，离不开爱国统一战线这个重要法宝。《决定》提出：“完善发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量政治作用的政策举措。”

二、进一步推进规范化，完善全过程人民民主体制机制

推进规范化，是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系中“科学规范”的必然要求。全过程人民民主是个新事物。社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，需要积极稳妥推进政治体制改革，破除一切制约党和国家事业发展的体制机制弊端，不断推进全过程人民民主制度体系完善和发展。这就是推进规范化建设的任务。健全全过程人民民主制度体系，单有实体性制度是不够的，还必须有建立在根本政治制度、基本政治制度基础上的各方面体制机制等具体制度来运行，这就需要完善全过程人民民主的体制机制。全过程人民民主的制度优势，是通过体制机制创新体现出来的。

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。依据《决定》提出的要求，推进人民代表大会制度规范化主要有三个方面。一是完善人大监督制度及其实施机制。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家权力机关代表人民进行的、具有法律效力的监督，要切实做到正确监督、有效监督、依法监督。进一步深化改革的重点是完善监督法及其实施机制，拓展监督内容，健全程序机制，为各级人大常委会履行监督职责提供更为完善的制度保障。当前需要强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。加大对预算决算审查监督力度，坚持完善监督工作机制和监督方式，持续深化人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革，推进预算联网监督系统建设。严格执行全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定，实施国有资产管理情况监督工作五年规划，推动国有资产联网监督，探索建立国有资产管理人大监督评价指标体系，推动国有资产管理科学化、规范化。建立人大常委会听取审议国务院关于政府债务管理情况报告制度。二是丰富人大代表联系人民群众的内容和形式。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民行使国家权力，在发展全过程人民民主中发挥着重要作用。习近平总书记要求人大代表“发挥来自人民、植根人民的特点，接地气、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所应”（《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，第49页）。要完善人大代表联系人民群众制度，通过代表小组、代表“家站”、走访选民等多种形式，深入基层一线，广泛听取群众的意见建议，真实反映群众的愿望要求，不断推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。健全人大代表反映群众意见处理反馈机制，优化代表议案建议全流程工作机制，提升议案建议提出和办理质效。三是健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。习近平总书记指出：“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”（《习近平着作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第532页）基层立法联系点是一种全新的民主立法实践，已成为民意、民情、民智表达的重要平台和载体。2023年3月十四届全国人大一次会议修改《中华人民共和国立法法》，对建立全国人大基层立法联系点作出明确规定。全国已经形成国家级、省级、市级三级联动的全链条工作体系，极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度，极大丰富了全过程人民民主的实践和内涵。

协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。健全协商民主机制，重点是发挥人民政协作为专门协商机构作用。依据《决定》的要求，主要是健全三个机制。一是健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的机制。党的二十大报告指出：“坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设，提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平。”人民政协要通过提高深度协商互动水平强化资政功能，通过提高意见充分表达水平强化民意功能，通过提高广泛凝聚共识水平强化团结功能。为此，就要紧紧围绕党和国家的中心任务，更加精准凝练协商主题，更加深度协商议政，更高质量建言献策，加强思想政治引领，广泛凝聚共识。二是加强人民政协反映社情民意、联系群众、服务人民机制建设。聚焦经济社会发展重大问题和人民群众急难愁盼问题，健全社情民意表达和汇集分析机制，为党和政府决策提供参考。完善政协委员联系界别群众制度机制，深入做好思想引领、听取意见、反映要求、凝聚共识、增进团结、汇集力量的工作。发挥政协委员履职“服务为民”活动平台作用，引导政协委员立足岗位实际、发挥专长优势为群众办实事、解难事。三是完善人民政协民主监督机制。习近平总书记指出：“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”（《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第95页）要牢牢把握人民政协民主监督工作正确方向，坚持协商式监督定位。着眼于提高人民政协民主监督实效，聚集民主监督的主要内容，增强监督议题的精准性、议政建言的深度，更好服务党和国家中心工作。完善民主监督形式，开展会议监督、视察监督、提案监督、调研监督、专项监督。规范民主监督工作机制，从知情明政、协调落实、办理反馈、成果运用、权益保障等方面，加强机制保障。

我国社会主义协商民主体系主要由七个协商渠道构成。《决定》提出：“完善协商民主体系，丰富协商方式，健全政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商制度化平台，加强各种协商渠道协同配合。”各类协商渠道已形成自己的协商制度化平台，如政党协商的专题协商座谈会、民主党派直接向中共中央提出建议制度的“直通车”平台，人大协商的基层立法联系点平台，政府协商的听证会平台，人民政协的双周协商座谈会平台，人民团体的群众之家的平台，基层协商的民情恳谈会、乡村论坛、社区议事会等议事协商平台，社会组织的与党委和政府沟通交流的平台。这些协商平台都要按规范化的要求加以完善，使之在协商民主体系中发挥应有的作用。加强党对各类协商民主活动的统一领导、统一规划、统一部署，使各种协商渠道协同配合、一体化运作，形成上下互动、左右相联，呈现多样化、立体化的格局。

基层民主建设是社会主义民主政治建设的基础性工程。基层民主参与主体最广泛，涉及群众利益最直接，民主实践形式最丰富，直接体现和影响着社会主义民主政治的实现程度和发展水平。依据《决定》的要求，健全基层民主制度的体制机制主要包括三个方面。一是健全基层党组织领导的基层群众自治机制。完善基层民主制度体系和工作体系，拓宽基层各类组织和群众有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，开展形式多样的基层民主协商，建立健全居民、村民监督机制。二是完善办事公开制度。进一步完善公开办事程序，全面实施基层事务阳光工程，完善党务、村（居）务、财务制度，及时公开权力事项，实现公开经常化、制度化和规范化。三是健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。《决定》提出：“发挥工会、共青团、妇联等群团组织联系服务群众的桥梁纽带作用。”“完善企业职工参与管理的有效形式”。落实这一要求，必须坚持全心全意依靠工人阶级的根本方针，进一步规范和完善职工代表大会、厂务公开、职工董事监事、协商民主、职工利益保障发展、合理化建议等制度，为广大职工参与企事业单位民主管理、参与国家治理打开更广阔的通道。

完善党领导发展全过程人民民主的体制机制，一个重要方面是完善大统战工作格局。习近平总书记指出：“统战工作是全党的工作，必须全党重视，大家共同来做，构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局。”（《习近平着作选读》第二卷，人民出版社2023年版，第608—609页）《决定》以“完善大统战工作格局”为题，既从政策举措上对发挥统一战线强大法宝作用提出明确要求，又从制度机制上对统一战线各领域创新发展的重点任务作出重要部署。如健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力；如完善党外知识分子和新的社会阶层人士政治引领机制；如全面构建亲清政商关系，健全促进非公有制经济健康发展、非公有制经济人士健康成长工作机制；如完善港澳台和侨务工作机制等。

三、进一步推进程序化，实现全过程人民民主全链条全方位全覆盖发展

推进程序化，是构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系中“运行有效”的必然要求。程序化是按照事情既有次序、脉络明确的工作方式方法。程序民主能够基于公开透明、严格规范、明确具体的程序规则，将抽象的民主概念转化为具体的民主实践，从而确保实质民主目标的实现。全过程人民民主本身就蕴含民主政治程序化。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”

推进社会主义民主政治程序化要做到“四个统一”。一是过程民主和成果民主相统一，表明民主既是手段也是目的，不仅要在政治生活的全过程实行民主，实现人民持续、广泛的政治参与，而且要确保发扬民主取得的成果真正体现人民意志、为人民所共享。二是程序民主和实质民主相统一，表明既要关注民主的形式，实现程序的公平正义，也要关注民主的实质，实现实质的公平正义。习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”既通过完整的制度程序保证民主的程序性公平，也通过完整的参与实践实现民主的实质性公平。三是直接民主和间接民主相统一，表明人民行使民主权利既有直接的方式，又有间接的方式，既在基层民主中直接行使知情权、参与权、表达权、监督权，参与社会治理，又在国家政治生活中行使选举权，选举代表组成各级人民代表大会行使国家和地方最高权力。四是人民民主和国家意志相统一，表明人民民主成果要通过法定程序转变为国家意志，以国家法律、政府法令或者决定的形式确定下来，保证人民意志与国家意志的耦合性。始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性。

推进社会主义民主政治程序化，集中表现为使全过程人民民主成为全链条、全方位、全覆盖的民主。一是全链条民主。链条即是环节，是民主政治程序化的具体体现。全链条民主是民主政治程序化的具体体现，意味着民主贯穿选举、协商、决策、管理、监督的各个环节，环环相扣，内在统一，浑然一体。健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，要保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，并使之贯通起来。二是全方位民主。方位即方向位置，是民主政治程序化的明确指向。全方位民主意味着把人民摆在中心位置，切实保障人民依法享有选举权和被选举权，享有对国家和社会事务的知情权、参与权、表达权、监督权，享有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，享有言论、出版、集会、结社、游行、示威、宗教信仰等自由。人民既广泛参与国家、社会事务和经济文化事业的管理，也在日常生活中广泛充分行使民主权利。三是全覆盖民主。覆盖即是范围，是民主政治程序化的空间布局。全覆盖民主意味着横向涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明各领域，纵向包括中央、地方、基层各个层级，是一个宏大的民主政治建设系统工程。人民的意愿和呼声，经过民主决策程序成为党和国家的方针政策，并通过从中央到乡镇各个层级层层落实，通过决策、执行、检查、监督、问责等各个环节有机衔接，转化为实现人民意愿的具体实践。

为进一步推进社会主义民主程序化，全链条、全方位、全覆盖发展全过程人民民主，《决定》提出：“丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。”《决定》提出了一些改革举措，主要是两点。一是健全人大议事规则和论证、评估、评议、听证制度。人大工作的特点是遵循民主集中制原则，依照法定程序，通过会议形式，集体行使立法、监督等各项职权，集体决定重大事项。人大议事规则是关于人民代表大会会议制度和工作程序的基本法律，是人大及其常委会依法履职、确保人大工作高效运行的程序法。2021年3月，十三届全国人大四次会议对全国人大议事规则进行修改，进一步完善全国人大的会议制度和工作程序。在新的历史条件下，要总结新时代人民代表大会制度实践的成果和经验，健全论证、评估、评议、听证制度，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，不断提高议事质量和效率。二是健全协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，完善协商成果采纳、落实、反馈机制。协商民主是人民内部各方面在重大决策之前和决策实施之中进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见。为构建程序合理、环节完整的协商民主体系，必须坚持协商于决策之前和决策之中这一重要原则。从程序化角度看，决策之前进行协商，有利于集中民智，实现决策的科学化、合理化，使决策的效益覆盖全体社会成员。要严格执行对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施的规定。决策实施之中进行协商，有利于集中民力，使决策更加完善、更有执行力，解决决策实施中的具体问题。完善协商成果采纳、落实、反馈机制，从制度上保障协商成果落地，增强民主协商实效性，使党和政府的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。

（作者系中央社会主义学院原副院长、教授）