[摘 要] “党的建设制度改革”作为一个命题是在新时代正式提出的,但党的建设制度改革作为党的建设改革创新的实践活动则是随着党领导的改革开放伟大实践一起开始的。党的建设制度改革与改革开放事业同频共振,相继经历了理论奠基与实践启程阶段、理论丰富与实践推进阶段、理论进一步丰富和实践继续推进阶段、理论创新与实践全面深化阶段,呈现出理论渐趋成熟和实践逐步深入的演进过程。党的建设制度改革历程呈现五大鲜明特点,即始终以坚持和加强党的领导为根本原则、始终坚持以党的创新理论引领改革事业、始终坚持问题导向、始终与党的制度建设密切协同、始终注重调动发挥党组织的政治功能和党员干部的先锋模范作用。新时代新征程进一步深化党的建设制度改革必须坚持和加强党的全面领导,以习近平新时代中国特色社会主义思想为科学指引,紧跟时代步伐做到守正创新,坚持顶层设计与基层探索相统一、思想建党与制度治党相统一,调动全党抓改革、促发展的积极性、主动性和创造性。
[关键词] 党的建设制度改革;制度治党;发展历程;基本经验
一、问题的提出
“党的建设制度改革”作为一个命题是在新时代正式提出来的,但党的建设制度改革作为党的建设改革创新的实践活动则是随着党领导的改革开放伟大实践一起开始的。在中国共产党的话语体系中,“党的建设制度”概念有广义和狭义之分。其最先出场,是与“党的制度”“党的制度建设”联系在一起的。广义上的“党的建设制度”等同于“党的制度”,是以党章为依据、以民主集中制为基础和核心,以完善党的领导体制和执政方式、保持党的先进性和纯洁性、增强党的凝聚力和战斗力为指向的党内一整套法规制度的总称,涵盖党的根本制度、基本制度及各项具体工作制度,是党的制度建设的结果。狭义上“党的建设制度”特指党的自身建设制度,其作为党的基本制度的一种,与党的领导制度、组织制度、监督制度等协同作用,是用于调整和规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设的各类党内法规制度的总称,为提高党的自身建设质量提供制度保障。党的建设制度改革,以党的制度建设为基础和前提,是针对党的建设制度现存问题进行改革完善的过程,改革完善的对象主要是党的建设制度中与党内实际状况、党所面临的形势及中心任务、党领导的中国特色社会主义事业、党的建设规律不相适应的部分。从内容维度来看,党的建设制度改革既包括党章这一根本制度的健全完善、民主集中制这一根本组织原则的巩固健全,也包括党的领导制度、组织制度、监督制度、自身建设制度等党的基本制度的改革完善,尤其是指党在自身政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设方面的具体制度的改革完善。在开启改革开放后的相当长的一个时期,“党的建设制度” 是在广义上使用并逐步聚焦到狭义的党的自身建设制度。与此相联系,“党的建设制度改革”也是首先从广义上使用并逐步聚焦到党的自身建设制度的改革的。
2013年11月12日,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次正式提出“党的建设制度改革”这一概念,并且明确了中国共产党推进党的建设制度改革的历史起点是党的十一届三中全会。这个决定指出:“党的十一届三中全会召开三十五年来,我们党以巨大的政治勇气,锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革,不断扩大开放,决心之大、变革之深、影响之广前所未有,成就举世瞩目。”[1](P2)这既表明党的建设制度改革自党的十一届三中全会启程并与改革开放同频共振,也说明党的建设制度作为一种制度安排早在改革开放前就已存在于党建实务工作之中。
2024年7月18日,党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确将“深化党的建设制度改革”作为提高党对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的领导水平的一项重点任务。为了更好地贯彻落实党的二十届三中全会精神,特别是党中央关于深化党的建设制度改革的战略部署,有必要厘清改革开放以来我们党“为什么要进行党的建设制度改革”、“党的建设制度改革的阶段性任务是什么”等问题,把握党的建设制度改革理论渐趋成熟和党的建设制度改革实践逐步深入的历史脉络,并在此基础上总结中国共产党推动党的建设制度改革的鲜明特点和经验启示。
二、党的建设制度改革的理论奠基与实践启程(1978年-1989年)
党的建设制度是党的制度建设的必然结果。中国共产党成立以后,在推进党的自身建设过程中,必然制定相关制度加以保障。但是,明确提出进行党的建设制度改革并着力推进这一改革,却是在党的十一届三中全会以后开始的。
(一)党的建设制度改革的背景和任务的提出
中国共产党成立伊始,就注重通过建立制度来加强党的各方面建设,进而为实现党的使命任务提供根本的政治保证。新民主主义革命时期,党在领导人民进行长期艰苦卓绝的革命斗争过程中实施和推进党的建设伟大工程,提出着重从思想上建党的原则,形成一系列制度建设成果,包括制定并逐步完善党章,确立民主集中制原则并逐步明确实现民主集中制的基本条件;确立党对人民军队绝对领导的制度,明确了局部执政条件下党和军队、政府、群众组织的关系,强化党对革命根据地的集中统一领导;逐步健全和完善党委制,加强各级党委会建设,保证党的集体领导原则、防止个人包办;选举产生党的纪检监察机构,建立党内监察制度和巡视制度;出台一系列关于党的自身建设的制度文件,建立健全党内请示报告制度,初步构建党内干部教育制度;党的作风建设和纪律建设方面也有相关文件规定,并明确提出制定一种详细的“党规”以巩固党的纪律的思想。
新中国成立后,党所处的历史方位发生了变化,从领导人民夺取政权的党转变为领导人民掌握全国政权、建设新中国的党。围绕全面执政条件下党的建设重大课题,以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人从思想上组织上作风上加强党的建设、巩固党的领导,并形成一系列制度建设成果,包括在中央和各级人民政府内建立党组和组建党委,加强中央人民政府系统各部门向党中央的请示报告制度和党中央对政府工作的直接领导;设立中央及各级党的纪律检查委员会、中央和地方各级监察委员会作为监督执纪专门机构;建立党校制度、干部交流制度、干部轮训制度等,加强党员干部教育和实践锻炼;开展整党整风,探索建立党政领导干部参与体力劳动制度,加强党的作风建设。特别是1956年邓小平在党的八大上作了《关于修改党的章程的报告》,一方面明确提出反对党内主观主义、宗派主义、官僚主义,批评那种脱离实际、脱离群众的思想作风;另一方面,根据苏联社会主义建设的经验教训,强调坚持民主集中制和集体领导制度,反对个人崇拜,反对突出个人,反对对个人歌功颂德。八大党章将实施民主集中制的四项基本条件增补为六项,增加了关于调查研究和请示报告的相关要求;规定党的全国代表大会实行常任制,每届任期五年,每年召开一次。党的八大成为探索马克思主义执政党建设之路的良好开端。
党在领导人民推进革命与建设事业的光辉历程中,不仅建立了党的根本制度和各项基本制度,并且在自身政治建设、组织建设、思想建设、纪律建设和作风建设方面形成了一系列制度安排,有力保障了党的团结统一、增强了党的力量。但是,随着党内 “左”倾错误的发展特别是“文化大革命”的爆发,党的民主集中制原则和集体领导原则遭到严重破坏,“左”的党建理论与实践直接冲击了此前已经相对成型的党的建设各项制度,而党的建设制度的失序、失能与党的制度建设的停滞乃至倒退进一步加剧了党和国家的动荡危机。这在党和国家的历史上留下了极其惨痛的教训。
党的十一届三中全会后,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人深刻反思党在历史上的经验教训,重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,明确提出“执政党应该是一个什么样的党,执政党的党员应该怎样才合格,党怎样才叫善于领导”[2](P276)的重大问题,把制度问题提高到关系党和国家命运的至关重要的地位,开启了党和国家制度改革的新征程。
纵观此前党的制度尤其是党的自身建设制度,主要存在两方面问题:一是形成了一些制度规范,但这些制度规范从数量上讲不足以全面覆盖党的建设各重要领域,从质量上讲制度设计的经验性较强,欠缺系统思维,各项制度安排未能形成结构严密、约束力强大的制度体系,这不仅是缺少“好”制度,更是缺少革新“不好”制度的顶层设计;二是虽有一定的制度意识,但由于中国社会曾长期受到封建思想影响而存在重人治轻法治传统思维等原因,并未将制度问题放在至关重要的地位上予以强调,并未在全党普遍形成制度治党的思维,制度缺乏权威性。邓小平进一步指出,“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[2](P333),“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”[2](P333),因此,必须“对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望”[2](P333)。用改革精神革除党的制度中存在的弊端,避免出现影响党和国家事业发展的严重问题,切实加强党的自身建设,加强和改善党对社会主义事业的领导,这在实质上形成了关于党的建设制度改革的初步理论构想,开启了党的建设制度改革的历史进程。沿着这一正确思路前进,1983年10月,党的十二届二中全会通过的《中共中央关于整党的决定》指出:“经过这次整党,要努力建立、健全和改革党内生活的各种必要制度。”[3](P335)1987年10月,党的十三大进一步明确指出,要在新的历史条件下,“在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”[3](P489)。一边注重党的制度建设,推进党内各项制度的恢复、增补与健全,一边以改革思维推动党的建设制度改革,这是党在十一届三中全会之后经过长期探索所得的新思路、新办法。
(二) 党的建设制度改革的实践启程
以邓小平同志为主要代表的中国共产党人,以坚持和加强党的领导为根本原则,围绕实施改革开放、推进社会主义现代化建设的中心任务,健全和完善党的根本制度、重要制度和具体工作制度,开启了党的建设制度改革的实践进程。
第一,健全与完善党的根本制度。《中国共产党章程》是中国共产党为实现党的纲领、开展党的活动、规范党内关系而制定的根本法规,是党赖以建立和活动的法规体系的基础,具有最高党法、根本大法的效力。党的十二大在总结此前党章修改的基本经验与主要教训的基础上通过了拨乱反正、实施改革开放之后的第一部党章。十二大党章在坚持解放思想、实事求是的基础上明确了党的工作重点、党的领导方式、党的干部工作、党的指导思想、党对社会主要矛盾的认识及党必须在宪法和法律的范围内活动等一系列重大问题。十二大党章完善了党章的基本结构、确定了党章修改的基本原则,成为此后历次党的全国代表大会所通过党章的蓝本。在恢复和健全民主集中制方面,十二大党章将“坚持民主集中制”规定为党领导社会主义建设事业和推进自身建设必须实现的三项基本要求之一,十三大党章进一步概括了民主集中制的意涵,即“它在高度民主的基础上实行高度的集中”[3](P294),并就民主集中制的六项基本原则作出新的明确的规定,这些制度规定均坚持和发展了民主集中制。
第二,改革与完善党的其他各项基本制度。在党的领导制度改革上,一度存在着为解决权力过分集中问题而提出实行“党政分开”,十三大党章修正案又取消了在政府机关、经济组织和文化组织中设立党组的规定,这在实践中削弱了党的领导,由此暴露的问题在党的十三届四中全会后逐步得到纠正。在党的军事领导制度改革方面,这一时期进一步完善了党对军队绝对领导制度的顶层设计,军委主席负责制通过立法程序正式载入宪法,党的中央军委与国家的中央军委实际上为“两块牌子,一个机构”,以此为核心的一整套党对军队绝对领导的法律法规和规章制度逐步健全。在党的组织制度改革上,党的十一届五中全会通过《关于成立中央书记处的决议》,恢复了中央书记处,决定党中央不设主席只设总书记,总书记为党的最高负责人,这一制度安排自写入十二大党章之后沿用至今。在党内选举制度改革方面,《关于党内政治生活的若干准则》首次明确提出在党内选举中实施差额选举的办法,此后中组部相继下发《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》,进一步规范了党内选举工作。在党的监督制度上,党的十一届三中全会正式恢复党的纪律检查机关,并明确了中央纪律检查委员会的基本任务是维护党规党法、整顿党风。
第三,改革与完善党的自身建设制度。在政治建设方面,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》正式提出了“党内政治生活”概念,并以党内法规形式对党的优良传统、作风和处理党内关系的原则进行了系统总结,对于推动党内政治生活科学化、制度化、规范化和巩固党的团结统一具有重要作用。在思想建设和作风建设方面,党的十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》强调党需要加强自身精神文明建设,并提出:“建设好的党风,思想教育很重要,制度建设也很重要。必须努力改革和完善党的组织制度和工作制度,严格执行党的纪律,建立和健全党内监督制度和人民监督制度,使各级领导干部得到有效的监督。”[3](P432)这就突出了制度建设在思想作风建设中的长效作用,有别于此前主要依靠运动形式解决思想作风问题的既有路径。组织建设领域的制度改革则以干部队伍建设制度改革为重点。一是废除领导干部职务终身制、推动干部队伍有序实现新老合作与交替,“坚持任人唯贤,反对任人唯亲,努力实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”[3](P305)的干部选用方针写入党的章程,为推动干部队伍现代化建设提供了重要保障。二是改革干部人事管理制度和人才培养选拔制度。党的十三大报告专门强调了干部人事制度改革,首次提出建立公务员制度并要求“按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则,对各类人员实行分类管理”[3](P477)。在领导干部和优秀人才选拔方面,《中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见》《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》《中共中央组织部关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》等重要文件相继出台,与改革开放事业相适应的干部管理、培养、考核、选拔、交流制度初步构建起来。此外,《中共中央纪律检查委员会关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》《中共中央关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》等党内纪律法规文件相继出台,以制度形式巩固了党的纪律建设成果。
这一时期,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人在党的建设制度改革上取得的开创性进展,为此后的改革事业奠定了理论基础、积累了实践经验,党的建设制度改革成为中国共产党领导的社会主义改革事业的重要组成部分,极大推动了改革开放和社会主义现代化建设事业。
三、党的建设制度改革的理论丰富与实践推进(1989年-2002年)
党的十三届四中全会后,以江泽民同志为主要代表的中国共产党人继承和发展邓小平同志关于制度治党的重要思想,明确“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来,把制度建设贯穿其中”[4](P568-569)的党的建设战略布局,把新时期党的建设提到“新的伟大工程”高度,围绕建立社会主义市场经济体制、推进社会主义现代化建设中心任务进一步推进党的建设制度改革,注重用制度建设做好党的经常性工作。
(一) 党的根本制度的健全完善
在党章修订方面,十四大党章将“建设有中国特色的社会主义理论”写入总纲并将其作为引领社会主义事业前进的指针,同时明确了“把党建设成为领导全国人民沿着有中国特色的社会主义道路不断前进的坚强核心”的党的建设目标,提出了“坚持党的基本路线、坚持解放思想,实事求是、坚持全心全意为人民服务、坚持民主集中制”四项党的建设基本要求。十五大党章和十六大党章分别将邓小平理论和“三个代表”重要思想确立为党的指导思想。党章修订的与时俱进,为推动党的建设制度改革提供了创新理论指导、根本制度保障和顶层设计引领。
在健全民主集中制方面,党的十四届四中全会明确指出,注重制度建设是这次全会的一个重要指导思想,要在“民主集中制、基层党组织建设、干部的培养和选拔等方面,进一步建立起科学的规章制度,形成适应新的历史时期所要求的新机制、新规范”[5](P982-983)。全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确指出,“必须进一步坚持和健全民主集中制,特别要注重制度建设,以完备的制度保障党内民主,维护中央权威,保证全党在重大问题上的统一行动”[5](P958),“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度”[5](P959)。在具体落实推进办法上,着重强调“健全贯彻民主集中制的各项具体制度,完善党内政治生活的各项准则”[5](P961)。2001年7月1日,江泽民在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中进一步指出,“要进一步完善民主集中制的各项制度,进一步完善党的领导制度和工作机制,从制度体系上保证民主集中制的正确执行”[6](P1919)。这不仅明确了民主集中制在党的制度体系中的核心地位,更明确了贯彻民主集中制,必须以包括各类基本制度和具体工作制度在内的制度体系作为支撑。由此可见,党的建设制度改革以贯彻民主集中制为核心渐趋具体化。
(二) 党的其他各项基本制度的健全与改革
在党的领导制度改革上,颁布施行了一系列党内法规制度文件,包括《中共中央关于进一步加强和改进知识分子工作的通知》《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》《中共中央关于加强党校工作的通知》《中共中央关于加强农村基层组织建设的通知》《关于加强街道党的建设工作的意见》《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》《关于在个体和私营等非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见(试行)》《中共中央关于进一步做好文艺工作的若干意见》等,为坚持、改善和加强党对各重点领域重点工作的领导提供了重要制度保障。尤为重要的在于,这一时期逐步形成了“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式”[4](P603),这是保障党的执政地位、确保国家长治久安的重要领导制度安排。
在党的组织制度改革上,这一时期出台的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》着力规范党内基层选举工作和组织工作,《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》等,有利于规范党的地方组织的选举工作和组织工作。在党的监督制度改革上,中央纪委、监察部从1993年1月起开始合署办公,实行一套工作机构、履行中国共产党的纪律检查和行政监督两项职能的体制,这一改革举措进一步加强了党的纪律检查工作,强化行政监督工作和党风廉政建设。
(三) 党的自身建设制度的改革
在党的政治建设方面,中共中央颁布《中国共产党党员权利保障条例(试行)》较为系统地规范了保障党员权利方面的各项工作,填补了此前党员权益保障方面专门党内法规制度的空白,对于健全党内民主制度、规范党内政治生活具有重要作用。
在党的组织建设方面,重点推进干部队伍建设制度改革,围绕建立社会主义市场经济体制健全选人用人各项具体配套制度,先后发出和颁布《中共中央组织部关于严格管理干部人事档案的通知》《关于党政机关推行竞争上岗的意见》《中共中央组织部关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》《党政领导干部交流工作暂行规定》《深化干部人事制度改革纲要》《关于推行党政领导干部任前公示制的意见》等党内制度文件,公务员管理制度、干部选拔任用制度、干部监督制度、干部交流制度、干部人事分级管理制度进一步规范健全。
在党的思想建设、作风建设和纪律建设方面,出台《关于加强和改进党的作风建设的决定》等党内文件,明确提出“八个坚持、八个反对”,为党员干部队伍强化思想理论素质和改进作风指引方向。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》《中国共产党纪律处分条例(试行)》等党内法规相继颁布,党内法规制度建设取得重大进展。
这一时期党的建设制度改革的鲜明特点,是以党章为依据、以民主集中制建设为核心、健全贯彻民主集中制的各项配套制度和具体制度。党的建设制度改革理论在健全完善党章、推动民主集中制及其配套制度建设过程中逐渐丰富。
四、党的建设制度改革的理论进一步丰富与实践继续推进(2002年-2012年)
党的十六大后,以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人进一步发展了对于党的制度建设重要性的科学认识,形成了思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设“五位一体”的党的建设总体布局,围绕全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设中心任务进一步推进党的建设制度改革。
(一) 党的根本制度的进一步完善
这一时期党的根本制度进一步完善主要体现在三个方面。一是十七大党章在其总纲部分增加科学发展观相关内容并明确使用“中国特色社会主义理论体系”概念,十八大党章将科学发展观确立为党的指导思想并明确了党的建设的战略目标与总体布局,为推动党的建设制度改革提供了方向指引。二是党的十七大明确指出要“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”[7](P38),强调以健全民主集中制为重点加强制度建设。三是明确提出制度创新,建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系。2008年2月18日,胡锦涛同志在全国组织工作会议上的讲话中指出,需要大力推进党的制度创新,进一步提高党的建设的制度化、规范化水平,强调“要继续加大制度建设和创新力度,整体设计,分步实施,及时将党的建设理论创新、实践创新成果转化为制度成果,不断完善党的建设和党内生活的制度机制”[8]。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出,要坚持“以改革创新精神提高和完善自己,不断推进党的建设实践创新、理论创新、制度创新,建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”[9](P8)。
(二)党的其他各项基本制度的进一步发展
这一时期党的其他各项基本制度的进一步发展主要体现在三个方面。一是在党的领导制度上,党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,明确加强党的执政能力建设的主要任务在于不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。二是在党的组织制度上,推动各级党组织完善地方党委领导机制和工作机制,《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》发布试行,改革和完善党内基层选举制度,探索扩大党内民主的实现形式。三是在党的监督制度方面,《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》等党内监督法规相继出台,党内监督制度、巡视制度建设进一步深化。
(三) 党的自身建设制度的进一步改革
《中国共产党党员权利保障条例》正式颁布,有力保障了党员的学习权、讨论权、知情权、申诉权及控告权。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出,要建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度,建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度,这为规范党内政治生活发挥了积极作用。党中央探索构建中央政治局集体学习制度,推进党员干部培训制度化和规范化,相继制定颁布《干部教育培训工作条例(试行)》《关于加强党员经常性教育的意见》等党内法规制度文件,为加强党内思想教育工作提供制度保障。为进一步优化选人用人机制,出台了《公开选拔党政领导干部暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作暂行规定》等党内法规和制度文件,干部管理制度体系化水平大为提升。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等制定公布,进一步健全完善了党员、领导干部廉洁从政的行为规范。《中国共产党纪律处分条例》等党的纪律法规制度制定颁布,有力推动了党的纪律建设。《中国共产党党内法规制定条例》等保障党内法规自身建设的法规制度文件进一步提高了党内法规建设的科学化、制度化、规范化水平。
这一时期党的建设制度改革的鲜明特点是,注重发扬改革创新精神,以党章为依据、以健全民主集中制为核心,在推进党的建设科学化、制度化、规范化过程中谋求制度创新,党的建设制度改革理论在这一过程中进一步丰富发展。
五、党的建设制度改革的理论创新与全面深化(2012年至今)
新时代,以习近平同志为主要代表的中国共产党人明确全面从严治党的战略方针,提出新时代党的建设总要求,充分吸取此前党的制度建设经验,形成“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”[10](P51)的党的建设总体布局,党的建设制度改革进入全方位深化、系统性推进的新阶段。
(一) 新时代党的建设制度改革的理论创新
2013年11月12日,党的十八届三中全会通过了具有划时代意义的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,全面深化改革号角就此吹响,明确指出全面深化改革必须加强和改善党的领导,必须提高党的领导水平和执政能力,确保改革取得成功,为此,必须紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革,加强民主集中制建设,完善党的领导体制和执政方式,保持党的先进性和纯洁性,为经济、政治、文化、社会和生态文明各领域体制改革及社会主义现代化建设事业提供坚强政治保证[1](P5)。这里的“党的建设制度改革”包含两个方面的内容:一是党的领导体制和执政方式的改革和完善;二是党的自身建设制度体系的改革和完善。至此,经过改革开放35年的长期探索和实践经验积累,在改革创新精神与制度治党思维的协同作用下,在全面深化改革的现实需要下,“党的建设制度改革”概念应运而生。
2014年8月29日,中共中央政治局审议通过《深化党的建设制度改革实施方案》,围绕深化党的组织制度、干部人事制度、党的基层组织建设制度、人才发展体制机制改革四大方面,提出了26项改革举措,为推动党的建设制度改革划定了明确的路线图、时间表和任务书。
2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确强调党的领导制度是中国特色社会主义制度体系中根本的领导制度,为坚持和完善党的领导制度体系,需要完善全面从严治党制度,深化党的建设制度改革。这就更加明确了党的建设制度与党的领导制度的内在关系。
2024年7月18日,党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》,强调要“提高党对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的领导水平”[11](P43),并明确了“加强党对改革的领导、深化党的建设制度改革、党风廉政建设和反腐败斗争”[11](P53)三个方面重点任务,可见,相较于党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,党的二十届三中全会所通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》对于“深化党的建设制度改革”的理论定位更加明确,强调从狭义层面使用这一概念,突出党的自身建设制度改革任务,强调在党的制度体系中与其他基本制度协同推进,至此,党的建设制度改革理论达到成熟。
(二) 新时代党的建设制度改革的全面深化
新时代,党的建设制度改革实践坚持问题导向、突出目标引领、强调系统思维,注重以重点领域法规制度改革完善带动制度体系提档升级。
1.党的根本制度的进一步巩固与创新发展。在党章修订上,十九大党章将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党的指导思想,调整充实了党的建设总体要求的内容,把政治建设、纪律建设纳入党的建设总体布局,在党的建设总体要求部分增加全面从严治党的内容,增写“坚持从严管党治党”,党的建设基本要求由十四大党章以来沿用的四项扩展为五项,在“党的纪律”部分明确了政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律这六个方面内容,监督执纪四种形态和纪律处分五种方式。二十大党章在十九大党章基础上充实完善了习近平新时代中国特色社会主义思想的科学内涵和历史定位,并增写党百年奋斗的重大成就和历史经验的内容,在党的建设总体要求部分增加弘扬伟大建党精神的内容,增写“坚持新时代党的组织路线”,将党的建设基本要求进一步由五项扩展为六项。新时代党章修订的守正创新为深化党的建设制度改革提供了根本遵循。
在健全和发展民主集中制上,新时代中国共产党人进一步深化了对于民主集中制内涵要义的理论认识,明确民主集中制不仅是党的根本组织原则和根本领导制度,是保证党的创造力、凝聚力、战斗力,保证党的团结统一的重要法宝和党长期坚持的优良传统[12](P66),是“党内政治生活正常开展的重要制度保障”[13](P22)、“马克思主义政党区别于其他政党的重要标志”[12](P74),还是国家组织形式的基本原则,可以切实保障人民当家作主、推进国家治理现代化。习近平明确指出,坚持民主集中制可以“促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合,形成治国理政的强大合力,切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象”[14](P266)。针对民主集中制执行过程中“发扬民主不够、正确集中不够、开展批评不够、严肃纪律不够”[12](P65)的问题,党着力在民主与集中的辩证统一之中贯彻民主集中制,习近平明确指出:“强调维护党中央权威和集中统一领导,是不是就不要民主集中制了、不要发扬党内民主了呢?绝对不是!不能把这两者对立起来。我们实行的民主集中制,是又有集中又有民主、又有纪律又有自由、又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的制度,是民主和集中紧密结合的制度。”[15](P586)同时,抓住党员领导干部这个“关键少数”,强调“民主集中制贯彻得怎么样,关键看高级干部做得怎么样”[12](P65)。此外,党中央强化了民主集中制的配套制度保障,如完善健全请示报告制度、集体领导制度并在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规制度中详细规定了执行民主集中制的具体办法。
2.全面深化党的其他基本制度改革。在党的领导制度改革上,与从理论高度明确“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量”[10](P16),党的十九届四中全会从建立不忘初心、牢记使命的制度,完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度,健全党的全面领导制度,健全为人民执政、靠人民执政各项制度,健全提高党的执政能力和领导水平制度,完善全面从严治党制度六个方面,首次明确了党的领导制度体系的基本框架。新时代党的领导制度改革进一步完善了党的领导体制机制,将党的领导贯彻落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节,为确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心发挥了关键作用。
在党的组织制度改革上,党中央出台《中国共产党中央委员会工作条例》规范中央组织工作,修订《中国共产党地方委员会工作条例》,出台《中国共产党党组工作条例》《中国共产党工作机关条例(试行)》《中国共产党支部工作条例(试行)》等强化地方和基层组织建设,使党的组织体系更加成熟;修订出台《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党基层组织选举工作条例》,健全完善党内选举制度;出台《中国共产党组织工作条例》,为提高党的组织工作质量提供制度保障。
在党的监督制度改革上,十八届纪委三次全会明确提出改革纪委工作“双重领导体制”,明确规定查办腐败案件以上级纪委领导为主,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主,这有效保障了纪委监督权的行使。十三届全国人大一次会议设立国家监察委员会并与党的纪律检查机关合署办公,从而实现了对公职人员监督的全覆盖。《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等相继正式出台,党内监督制度、巡视制度建设不断强化。
3.全面深化党的自身建设制度改革。在政治建设方面,以自觉做到“两个维护”、保证全党团结统一和行动一致为重点,制定出台《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,全面加强和规范党内政治生活;颁布《中国共产党重大事项请示报告条例》,提高重大事项请示报告工作科学化、制度化、规范化水平;制定《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》,中央领导层以上率下带动全党严格遵守党章和党内政治生活准则、牢固树立“四个意识”、坚定“四个自信”、自觉做到“两个维护”。
在思想建设方面,以坚定党员干部理想信念和党的创新理论武装为重点,深入开展党的群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育、“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育、学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育、纪律教育等党内集中教育活动,制定颁布《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》,充分发挥党委中心组学习对于加强各级党组织和党员学习的示范带动作用。
在组织建设方面,以建立健全覆盖党员干部选拔管理培养全过程全环节的制度体系、建立健全具有国际竞争力的人才体制机制、建立健全严密精固的党的组织体系为重点,全面加强党政领导干部选拔任用制度、培训制度、“能上能下”机制、任期制度、交流制度、回避制度、辞职制度等现代化干部制度体系建设,全面加强企事业党员领导干部队伍建设;出台《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党发展党员工作细则》全面加强党员队伍建设,全面完善中国特色公务员制度。
在作风建设方面,以深入整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风为目标,以落实《十八届中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》及其实施细则为切入点,出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》《整治形式主义为基层减负若干规定》等系列党内法规制度文件,坚决整治不良作风。
在纪律建设方面,以完善党的自我革命制度规范体系为重点,坚持廉洁自律与从严监督相统一,制定颁布《中国共产党廉洁自律准则》,并在2015年、2018年、2023年连续三次修订并发布《中国共产党纪律处分条例》,严肃党的纪律,纯洁党的组织。
此外,党中央和有关部门制定发布《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》,制定发布中央党内法规制定工作规划纲要,并分两个阶段对新中国成立以来至2012年6月制定的党内法规和规范性文件进行集中清理,废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件。新时代成为有史以来党内法规建设规范化、科学化、前瞻性、战略性水平最高的时期。
新时代,在习近平总书记关于党的建设的重要思想、关于党的自我革命的重要思想指导下,在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,党的建设制度改革的理论不断丰富完善而达到成熟,党的建设制度改革的实践全面深入,极大推进了新时代党的建设新的伟大工程,为完成新时代党的中心任务提供了强大内生动力和坚强制度保障。
六、中国共产党推动党的建设制度改革的特点与经验启示
中国共产党在领导中国人民推进革命、建设、改革事业的百余年历程中,始终重视党的制度建设并逐步形成结构严密的党的制度体系,改革开放以来,中国共产党着力深化党的建设制度改革,为推进改革事业提供了强大内生动力和坚强制度保障。回顾党的建设制度改革历程,党的建设制度改革虽然在不同历史时期呈现出具有时代特色的具体内容,但就其整体而言也具有超越阶段性的全局性、一般性特征。总结中国共产党推进党的建设制度改革的鲜明特点,可以为新时代新征程进一步深化党的建设制度改革、贯彻落实党的二十届三中全会精神提供历史借鉴和经验启示。
第一,党的建设制度改革始终以坚持和加强党的领导为根本原则,新时代新征程进一步深化党的建设制度改革必须坚持和加强党的全面领导、巩固党的长期执政地位。
“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心,社会主义事业就不能胜利”[16](P303)。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,是中国式现代化的本质要求。党的建设制度改革是有方向、有立场、有原则的,党的建设制度改革进程中改什么、不改什么,一个根本的原则就是不能削弱党的领导、不能削弱党的执政地位、不能损害党的先进性和纯洁性。改革开放以来,中国共产党人始终强调坚持和加强党的领导、巩固党的领导地位,邓小平指出,“改革党和国家的领导制度,不是要削弱党的领导,涣散党的纪律,而正是为了坚持和加强党的领导,坚持和加强党的纪律”[2](P341),“坚持四项基本原则的核心,是坚持党的领导”[2](P358)。江泽民指出,“我们党处在执政地位,肩负着重大的领导责任”[17](P484),“我们的各项工作能否做好,我们能否在激烈的国际竞争中始终掌握主动,我们的事业最终能否成功,很大程度上取决于我们党的领导水平和执政能力”[17](P484)。胡锦涛指出:“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。要坚持立党为公、执政为民,加强和改善党的领导,坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。”[18](P624)习近平强调:“坚持党的领导是方向性问题,必须旗帜鲜明、立场坚定,决不能羞羞答答、语焉不详,决不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。”[19](P223)新征程进一步深化党的建设制度改革,必须坚持和加强党的全面领导、巩固党的长期执政地位。首先应完善“两个维护”制度机制,推动全党始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致、维护党中央权威和集中统一领导,确保全党团结成“一块坚硬的钢铁”;其次应进一步健全完善党的领导制度体系、创新党的领导方式方法、提高党的执政能力和领导水平,在法治轨道上将党的领导贯彻落实在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
第二,党的建设制度改革始终坚持以党的创新理论引领改革事业,新时代新征程进一步深化党的建设制度改革必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为科学指引。
“我们党有个很大的优点,就是有一个新的科学的世界观作为理论的基础”[20](P10)。中国共产党将马克思主义作为立党立国、兴党强国的根本指导思想,并自觉将马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合,创立具有时代特色的党的创新理论。“党之所以能够领导人民在一次次求索、一次次挫折、一次次开拓中完成中国其他各种政治力量不可能完成的艰巨任务,根本在于坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合,坚持实践是检验真理的唯一标准,坚持一切从实际出发,及时回答时代之问、人民之问,不断推进马克思主义中国化时代化”[21](P66-67)。改革开放以来,中国共产党人继承发展毛泽东思想,创立了邓小平理论,形成了“三个代表”重要思想、科学发展观,为推动党的建设制度改革指明了方向。作为马克思主义中国化时代化的最新理论成果,习近平新时代中国特色社会主义思想创新运用马克思主义立场观点方法,立足时代之变,把握时代脉搏,引领时代潮流,是新时代以来党和国家事业兴旺向前、新征程上以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的根本理论保障。新征程进一步深化党的建设制度改革必须加强党的创新理论武装,着力增强党员干部政治判断力、政治领悟力、政治执行力。着力建立健全以学铸魂、以学增智、以学正风、以学促干长效机制,将学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是学习其所蕴含世界观和方法论及贯穿其中的立场观点方法作为党内集中教育的主题主线,推进党性教育和党性锻炼制度建设,巩固党史教育制度建设成果,强化理想信念教育制度建设,健全党的创新理论学习制度,强化纪律教育制度,创新理论学习的考评机制。
第三,党的建设制度改革始终坚持问题导向,新时代新征程进一步深化党的建设制度改革必须紧跟时代步伐做到守正创新。
“中国共产党人干革命、搞建设、抓改革,从来都是为了解决中国的现实问题”[14](P161),“问题是时代的声音,回答并指导解决问题是理论的根本任务”[14](P17)。回顾党史,党的建设制度改革理论正是中国共产党人在经历“文化大革命”重大挫折后、直面严峻问题挑战时开始产生,在科学回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问过程中得以不断深化并成熟的。党的建设制度改革不是“为改而改”的,改革的对象始终是党的建设制度中与党的建设规律、党内实际状况、党面临的形势任务要求、党领导的改革总体进程不相适应的部分。新征程进一步深化党的建设制度改革,必须紧跟时代步伐,做到守正创新。首先应增强发现问题的能力,必须紧紧围绕以中国式现代化推行中华民族伟大复兴中心任务,紧紧围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标,紧紧围绕提高党对进一步全面深化改革、推进中国式现代化的领导水平的战略目标,按照新时代党的建设总要求,大兴调查研究之风、认真听取各方意见建议,厘清影响和制约党和国家建设的不利因素,以此明确党的建设制度改革的阶段性任务。其次应培养分析问题的本领,把握好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论,坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法,坚持两点论与重点论相统一,抓住党的建设制度改革重点领域的重点问题,以重点问题的解决带动整体推进。最后应锻炼解决问题的艺术,坚持问题导向、全面深化改革,必然触碰深层次体制机制障碍和结构性矛盾,必然带来原有利益格局的调整。因此,既要有直面矛盾问题、风险挑战的勇气和斗志,也需要有善于改革、破解具体问题的能力。
第四, 党的建设制度改革始终与党的制度建设密切协同,新时代新征程上进一步深化党的建设制度改革必须坚持顶层设计与基层探索相统一、思想建党与制度治党相统一。
党的建设制度是党的制度建设的成果,党的建设制度改革是在新的历史条件下加强党的制度建设的必然选择,是改革创新精神与制度治党思维协同作用的必然要求。改革开放以来,中国共产党人将制度问题放在事关党和国家命运的关键位置予以强调、开启了党的建设制度改革的历史进程,不断深化对党的制度建设重要性的科学认识,推动了党的建设制度改革的理论丰富与实践发展。新时代,中国共产党人坚持以改革创新精神和严的标准管党治党,将党的制度建设贯穿党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中,推动了党的建设制度改革理论创新与实践层面的全面深化。新征程进一步深化党的建设制度改革,必须注重党的制度建设。首先应坚持顶层设计和基层探索相统一。在制度废、改、立的战略问题上必须强化顶层设计、坚持系统观念、增强前瞻意识和战略思维,坚持依法治国和依规治党相统一、增强党内法规制度与国家法律法规的衔接协同、做到重大改革于法有据,同时充分重视基层党组织和党员群众在实践探索中因地制宜形成的新经验新方法,鼓励大胆实验、大胆突破,在强调顶层设计的同时在摸着石头过河的过程中积累经验、探索规律。其次应坚持思想建党和制度治党相统一。党的纪律规矩制度不是外在于各级党组织和全体党员的“强迫性”纪律,党的各项纪律规矩制度的贯彻实行从根本上取决于各级党组织和全体党员遵守党纪的高度自觉和坚强党性。因此,进一步深化党的建设制度改革,既要注重完善党的教育宣传机制体制,充分激发各级党组织和全体党员推动党的建设制度改革、自觉遵守党章党纪的积极性和主动性,也要注重扎紧制度的笼子,进一步健全党内法规制度体系,增强党内法规制度的权威性和执行力,为各级党组织和全体党员干部谋事创业明确底线红线、提供行动准绳。
第五,党的建设制度改革始终注重调动发挥党组织的政治功能和党员干部的先锋模范带头作用,新时代新征程进一步深化党的建设制度改革必须调动全党抓改革、促发展的积极性、主动性、创造性。
“工人阶级的力量在于组织。不组织群众,无产阶级就一事无成。组织起来的无产阶级就无所不能”[22](P121)。党的十一届三中全会以来,中国共产党人之所以能够取得党的建设制度改革的伟大成就,就在于始终注意调动发挥自身所拥有的强大组织优势和巨大组织能量、运用制度工具不断强化自身组织建设。党的建设制度改革以完善健全民主集中制为核心和基础,在组织制度改革方面不断严密党的组织体系,逐步健全党的中央组织、地方组织和基层组织工作制度,以人事制度改革为重点推动领导班子建设和干部队伍建设,加强党员干部的监督选用培育机制体制,注重党的基层组织建设,并加强和改进党在农村、城市、国家机关、事业单位、非公有制经济组织和社会组织的党建工作。新征程进一步深化党的建设制度改革,必须推动各级党组织和广大党员、干部争做改革发展的促进派和实干家,充分凝聚激发推动改革事业的强大内生动力。进一步完善党内选举制度、党的组织体系建设制度,健全党组织的组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等制度,着力深化干部人事制度改革,强化党员教育管理和作用发挥制度建设,落实“三个区分开来”,健全容错纠错工作机制体制,充分激发党员干部担当作为。
改革开放以来特别是党的十八大以来,党的建设制度改革成绩斐然,党的建设制度体系已然形成。新时代新征程上,我们应认真贯彻落实党的二十届三中全会精神,进一步深化党的建设制度改革,不断完善党的建设制度机制,为党要管党、依规治党提供根本的制度保障,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
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