争议窗口单位午休时间该不该缩短

在基层工作了半辈子，2024年3月，山东省日照市岚山区碑廓镇便民服务中心副主任徐东云，以市人大代表的身份提交了一个建议：希望调整党政机关、事业单位的上下班时间。

建议中，徐东云写道，当前机关、事业单位的上下班时间设置不合理，上午12点下班后，要到下午两点或两点半才能继续上班，如果是上午没办完的业务，也只能等到两个多小时后继续，“给路远的群众带来不便”。徐东云希望，午休时间能够压缩一些。

不只徐东云，南方周末记者不完全检索发现，有同样想法的人大代表、政协委员乃至普通人，还有很多。

早在14年前，浙江省台州市代管的一个县级市里，就曾有市人大常委会办公室副主任提交过相关的建议。日照市内，2017年以来还有另外两名政协委员提过同样的建议。而在中国政府网上，类似的网友留言至少有五条公开可查。

而建议提交五个多月后，徐东云向南方周末记者坦言，她目前还没有接到任何单位给出的答复。

对于工作时长调整和上下班时间安排，中国人民大学公共管理学院教授马亮解释，各地拥有自主权，而非依照国家统一规定，当地主要领导的观念、认识是最关键的因素。

午休时间过长

在约5万人居住的碑廓镇，缩短机关单位午休时间曾是一项被落实过的政策。

徐东云记得，那是约两年前，紧随其他乡镇调整后，碑廓镇也将机关单位下午上班时间提前了半小时，但不知道因为什么原因，很快又调了回去。

长达两个多小时的午休时间内，工作人员在干什么？徐东云介绍，在她工作的服务中心，午休时间内，工作人员们通常只是去食堂吃饭，“其实没必要那么长时间”。

除了中午的时间被白白浪费，徐东云提到，下午上班时间晚还会引发连锁反应，导致下班时间一起延后。“在乡镇里头，老百姓5点之后没有办事的，办公的在那儿吹着空调，用电用水多浪费，再者等工作人员下班天都黑了，开车路上还不安全。”徐东云说。

上下班时间的相互影响源于1995年3月修改颁布的《国务院关于职工工作时间的规定》，以及同年原人事部依此制定的国家机关、事业单位的实施办法。两份文件均规定，“职工每日工作8小时，每周工作40小时”。

不过，南方周末记者检索发现，尽管有每天工作八小时的硬性规定，但各地机关单位人员在岗时间通常远超8小时。

以2024年上半年公布的作息时间为例，湖南、福建等多地市政府办公室均写明，7月至9月执行夏令时，机关办公时间为上午8点至12点，下午3点至6点；10月起上午办公时间不变，下午调整为2:20至5:30。同期，浙江省、市级机关单位办公时间普遍确定为上午8:30至12点，下午2：30至6点。虽然实际办公时间同为7小时，但机关工作人员一天内在单位工作的时间达到了9.5小时或10小时。

2014年，时任湖南省郴州市政协副主席潘志坤曾反映，“朝八晚六（午间休息三小时）”的作息制度将上下午两个时间段长时间分割，造成原来可以连续进行的工作、会议、活动被分割，还给基层特别是外地进城办事的人带来了很多不便，“一些上午没办完的事要辛苦等待几小时后才能办理”，同一时间不能回家休息的工作人员又因为没有休息场所，只能以聊天来消磨时间。

2011年，湖南省株洲市政府研究室还曾就市内推行“朝九晚五”作息制度进行专题调研。他们在走访25个行政事业单位、8家企业、4所学校、50多个个体经营场所共两千余人后，得出的结论是，赞成“朝九晚五”作息制度的占70.23%，其中公务员的赞成率为93.64%。

而在更早之前，2010年3月，时任浙江省温岭市人大常委会办公室副主任高云才就提出，可以实行“早九晚五”的错时上下班制度，将午休时间减少为1小时，不仅能提升工作效率、积极性，还能改变工作作风，节省基层单位和群众的办事时间、费用。

高云才向南方周末记者回忆，他的建议提出后，温岭市马上在全市范围内进行了机关单位工作制改革，“这么多年过去，我当时提的（建议）还是有前瞻性的”。

缓解交通问题

回看过去近30年间，围绕机关单位作息制度展开的探讨并不算是一个新话题。

早在2002年，担任深圳市政协委员的钟志谦就曾向市政协第三届委员会第三次会议提出建议，建议用“朝九晚五”作息制，取代广州、深圳行政机关“8:00-17:30，中间午休2.5小时”的办公时间安排。

钟志谦向南方周末记者解释，机关午休2.5小时的制度产生于过去“经济水平低下、生活节奏缓慢的社会基础”，那时人们普遍需要有较长的午间歇息回家做饭用餐，但在当时的广州和深圳，随着城市规模、交通耗时、经济水平的发展，原来的办公时间基础已然不复存在。向发达国家以及香港的行政机构学习，采用“朝九晚五”，午休一小时的作息制度成为新的方向。

很快，钟志谦建议提出当年11月，深圳市政府决定，将政府机关单位的上下班时间改为早9时至12时、下午2时至6时。对外作出的解释中，与学校、企业错开上下班时间，缓解高峰期交通压力是这项政策的突出功效。

用上下班制度改革影响交通，浙江温州是最先探路的地方。

2002年3月，温州市政府下发通知，称为了提高车辆、行人分流能力，市区将实行错时上下班制度，市、区机关事业单位上午上班时间为春、冬季8时30分，夏、秋季8时；下班时间为春、秋季5时30分，夏季6时，冬季5时，学校上学、放学时间均较之提早半小时。

紧随温州之后，浙江杭州、江苏无锡等地市，及甘肃、河北、广东等省份也陆续对机关事业单位上下班时间进行调整，上班时间延后、午休时间缩短成为普遍变化。

一度，这些局部的变化和调整被专家解读为“中国即将全面进行的第四次作息制度改革的试点和酝酿”。

但事实上，全面的改革并未发生，比如，与温州相距不远的温岭直到2020年才开始实施错时上下班制度。

高云才记得，提出建议那段时间，他在温岭市人大负责信访工作，来信访办的人除了反映办事大厅午休时间长，还有很多提到学生放学高峰期和公务员上下班时间重合，路上车辆没有办法通行。改革作息制度成为一举两得的选择。

“那时候车还不多的，不像现在你去路上看，车太多了，根本没办法的。”在当时当地，针对交通堵塞的问题，高云才觉得，自己提出的建议达到了让人“基本满意”的效果。

2021年2月18日，在江苏省南通市如皋市市民服务中心大厅业务窗口，人社局工作人员在受理相关业务。（视觉中国/图）

2021年2月18日，在江苏省南通市如皋市市民服务中心大厅业务窗口，人社局工作人员在受理相关业务。（视觉中国/图）

理由在变化

时过境迁，南方周末记者注意到，在近10年地方人大代表、政协委员提出的建议中，以错时上下班制度缓解交通拥堵的理由已经慢慢消失或淡化了，取而代之的则是便民、节能、增效的新方向。

2016年，厦门市4位人大代表联名提出执行“朝九晚五”作息制度的建议，提到不论是在发达国家，还是国内的北京、上海、广州等地区，实践都证明了这项制度能为行政单位窗口部门的工作人员带来充足的睡眠、工作精力，以及接送小孩、与家人团聚、休闲锻炼等时间，是一项更加高效、人性化的制度。

在日照市内，先于徐东云，2021年1月，该市政协委员赵甲坤也在建议中罗列了“朝九晚五”工作制的五大优点，称其不仅可以缓解市区交通拥堵，还能方便与省机关衔接、提高办事效率、增加业余时间带动经济发展、推进节约型政府机关建设。

然而半年后，日照市机关事务服务中心在给他的答复中明确写道，目前的工作时间制度与城市规模小、节奏平缓的情况相适应，“实行‘朝九晚五’工作制条件尚未完全成熟”。

高云才向南方周末记者解释，一般来说，上下班时间制定事务归属市政府下属的机关事务局管理，要想实现全国统一是一件很难统一的事情。“天气、生活习惯都不一样，只能一个地方统一。”高云才说。

实践结果显示，如果要为统一的范围做界定，答案可能是一个地市，甚至更小的行政单位。

前述日照市的答复中还提到，当时在山东省内，地方政府机关事业单位作息时间没有统一规定，根据各地政府自行制定，省内16个地市中，只有济南、青岛2市以及济宁市太白湖新区实行“朝九晚五”，淄博、枣庄、泰安、临沂4市实行8:30至17:00（午休1-1.5小时）工作制。与此同时，其余10市均实行8:30至17:30的工作制，午休时间在1.5小时至2小时间。

迟迟未对工作制进行改革的地方不只日照一地。

2022年，四川雅安市政府办公室也曾就“朝九晚五”工作制改革进行回应，给出的理由中解释，现行作息时间“是根据省级机关作息时间安排并结合省内其他市（州）情况综合确定的”，在省级机关以及省内其他大多数市（州）作息情况不变的情况下，为了确保上情快速下达到位、下情及时上报到位，雅安市还不能进行作息时间调整。

同样的理由，徐东云此前调研时也曾听到过，“有领导说一直省里、上边都是这个时间，（要是我们改了）上通下达不好处理，但实际上办公室不空岗，天天有值班的，下了班也有呀”。徐东云认为，调整的最主要原因还是为了方便办事。

如何提升服务

南方周末记者注意到，除了调整上下班时间这一种办法，2008年以来，上海、烟台、深圳、宜春等多地还陆续推出了“延时服务”“预约服务”等方式，不仅在节假日期间为服务对象提供预约办公服务，正常工作日内，工作人员也要办结所有在办业务后才能下班。时至今日，这些做法几乎在全国各地成为常态。

“现在公务员队伍里，一周‘5+2’办公是很正常的，去了单位就是上班，有什么事情必须要及时处理，但（十多年前）那个时候还没有这种统一的认识。”高云才告诉南方周末记者，当时他提出这一方案，目的之一就是提升服务质量。

当下，同样是基于提升服务质量这一要求，延时服务与“朝九晚五”工作制改革之间其实并不矛盾。

以自己工作的服务大厅为例，徐东云向南方周末记者解释，一般来说只要有群众来，工作人员就不会下班，“但食堂12点开饭，错过点就没有饭了，也没有领导说谁专门管饭的”，对工作人员来说还是不方便。

马亮长期关注政府创新及绩效管理问题。在他看来，交通拥堵问题“牵一发而动全身”，党政机关时间调整可能会带来意料之外的影响，但并不意味着只要调整了就会带来更好的结果。同样，在便民服务上，虽然有不少政务服务大厅提供延时服务，但实际来的人并不多，因此实践中大多已经改为预约制。

马亮表示，大家对党政机关工作时间安排的批评，并非是指他们工作效率低下，更多是对党政机关有别于社会上下班时间的安排的诟病或质疑。“党政机关有它的特殊性，就在于它是公共部门，需要履行公共职责，也花的是公共财政资金，所以大家对公职人员的期待是更高的，公职人员的工作时间至少不能少于其他部门的工作人员”。

不过，马亮同样提到，在全球人工智能技术以及线上办公流行的当下，国内已经有十几个省份在鼓励和倡导工作制的进一步改革，例如四天半制，进一步缩减工作时长。

“现在一些地方（党政机关）加班加点，不是朝九晚五，而是‘5+2’，‘白加黑’，没日没夜地干，这也不是一件好事。实际上我们要看到，一方面，党政机关工作人员加班加点工作，可能恰恰反映的是效率低下。另一方面，这样一种工作模式会伤害他们的身心健康，影响工作的可持续性。同时工作时间延长，还会带来机关运行成本增加。”马亮说。